Costituzione e il ruolo del Notaio alla luce dell'Art. 97 Cost.

Gabriele Noto

Notaio in Verona

Un caloroso saluto a tutti i presenti ed un ringraziamento: alla Fondazione per prima, e a tutti gli intervenuti colleghi e relatori. Parto subito associandomi alla notazione del precedente relatore sul giudizio positivo del formato del convegno che trovo anch’io molto moderno e utile.

Accolgo quindi volentieri l’invito ricevuto dagli organizzatori a descrivere nel concreto i possibili contributi che il Notariato può dare con riferimento ad una specifica norma costituzionale, l’art. 97, che ad onor del vero ad opinione di chi vi sta parlando negli anni è risultata estremamente bistrattata dalla realtà’ giuridica del nostro Paese e completamente dimenticata dalla politica. Fa il pari un po’, forse, con l’art. 53 Cost, sulla proporzionalità del criterio di contribuzione fiscale, un altro articolo del quale forse oggi non abbiamo parlato molto ma che giudico sia stato nel tempo anch’esso parecchio bistrattato.

Una cosa è certa: molta strada deve essere fatta sui principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione, quantomeno per il ripristino dei suoi caratteri fondamentali.

È appena passato il giorno di San Patrizio, che ricordo bene sul piano personale perché appunto il 17 marzo è entrata in vigore nel 1985 la legge cd. sul “condono edilizio”, sulla quale cui ho costruito quasi quarant’ anni fa la tesi di laurea, legge che per molti di noi, compreso il sottoscritto, si ritiene abbia assestato un colpo decisivo (in negativo) all’attuazione dei principi costituzionali nell’azione amministrativa ed ha segnato l’inizio della fine di un certo assetto normativo in Italia con conseguenze virali ad oggi amplificate e purtroppo visibilissime.

L’ articolo 97 ha subito nei decenni due influenze non positive: da un lato un metodo di legiferare diciamo così, discutibile, complicato, stratificato ed opaco senza un filo conduttore, e dall’altro l’emersione della faccia, diciamo oscura, della bellezza di essere italiani, ossia un individualismo nei soggetti pubblici (e quindi poi anche privati) esasperato e incontrollato. Già perché in Italia da sempre nascono dei grandi artisti, ci sono grandissime individualità, e queste individualità sono state utilissime nei cari secoli al progresso dell’umanità intera. Se però accade che trasferiamo lo sfrenato individualismo nei soggetti fisici che devono curare con uniformità l’azione amministrativa scopriamo nel tempo a quali danni ha portato la disomogeneità applicativa che ormai sembra un male amministrativo incurabile. Come si dice, in Italia ci sono migliaia di leggi ma nessuna regola.

Perché come negli altri settori pubblici, i principi di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione vanno poi in concreto espletati dalle persone tenute alla pratica attuazione, ma, se queste persone tendono, per le ragioni più varie, ad interpretare il loro ruolo in senso personalistico, in via sempre più diffusa per l’assenza di reali anticorpi legislativi efficaci, la realtà che si viene a creare porta necessariamente i cittadini a confrontarsi a macchia di leopardo con situazioni anomale o difformi a totale detrimento dei più basilari principi di equilibrio e giustizia, quindi in definitiva anche di eguaglianza e democrazia.

In tutto questo se noi notai vogliamo proporre un contributo che sia realmente positivo e non vuoto o semplicemente autoreferenziale, dobbiamo anche cercare di spiegare qual è la ricaduta effettiva del contributo che appunto il Notariato può dare, quindi descrivere in sostanza, la spinta attuativa che il Notariato può dare a questo articolo 97, in collegamento con l’art. 118, comma 4 Cost. in materia di contributo in forma associativa anche da parte dei privati.

Per non affaticare la platea con elenchi serrati e concetti eventualmente già sfiorati via via anche da altri relatori questa mattina, ritengo utile fornire una tabella riassuntiva che costituisce un quadro d’insieme dell’attività che quotidianamente svolge il notaio fornendo un’immagine di sintesi anche come colpo d’occhio. Salta subito in evidenza l’alto numero di uffici amministrativi, anche molto diversi tra loro per caratteristiche, in rappresentanza dei vari poteri dello Stato, con i quali il Notariato si confronta, e nella grande maggioranza dei casi aiuta in modo decisivo a funzionare o addirittura progredire nel modo più aderente possibile al dettato costituzionale e agli interessi del Paese.

Nel settore amministrativo è rilevante il contributo delle singole professioni intellettuali e quella del notaio in particolare, quale non trascurabile “pezzo dello Stato”, non può certo sottrarsi al dovere di favorire una ricaduta positiva anche pratica nel suo operato per il Paese.

Nella tabella si possono vedere come detto molte delle attività che il Notariato svolge come nodo di  interazione e risulta facile individuare in ciascuna di queste attività una sorta di piccolo pezzo di un complesso sportello unico, una spina dorsale dell’infrastruttura della Pubblica Amministrazione nella quale il Notariato recita invero un ruolo da protagonista, a tutela di valori costituzionali quali i principi di eguaglianza e di parità.

Tutto questo lavoro di supporto è svolto con modalità evolute e tecnologia avanzata, tenendo conto che mantenimento e sviluppo è da sempre a totali spese del Notariato.

Vogliamo parlare di risultati? La risposta è insita in un’altra domanda: perché’ lo Stato nei decenni ha richiesto sempre più l’intervento notarile “sfruttando” economicità e know how, utilizzando tra l’altro, diciamolo pure anche se senza malizia, le responsabilità e il rigore operativo che il notariato ha mantenuto ed anzi dimostrato ogni volta che è stato chiamato in causa? Bene, considerato il vantaggio economico ed operativo per i soggetti di pubblici riferimento possiamo dire oggi che l’alleanza tra notariato e Stato ha funzionato, a vantaggio di cittadini e imprese e sotto la solida copertura del dettato costituzionale.

La tabella sopra cerca di spiegare perché il Notariato riveste nei settori di competenza il ruolo di principale attuatore dei progetti della P.A. Ad esempio, l’Agenzia delle entrate ha bisogno di riscuotere le imposte indirette in maniera tempestiva e sicura e il Notariato è nei fatti da sempre in grado di riscuotere quale sostituto di imposta (quindi con le responsabilità del caso) in modo efficiente anche 5-6 miliardi di Euro all’anno, quasi senza contenzioso e soprattutto (unico caso) senza alcun aggio.

La presenza dei registri immobiliari, del catasto e dei registri di commercio nella nostra configurazione nazionale e funzione costituisce un unicum di eccellenza dell’Italia nel panorama europeo nel campo della sicurezza dei traffici. Quando qualcuno magnifica quanto sia bello e comodo in Inghilterra costituire una società a responsabilità limitata, dovrebbe anche spiegare per completezza che questa operazione ha un costo economico cinque volte superiore rispetto all’Italia, che gli statuti che non sono depositati presso un archivio statale liberamente consultabile con funzione di opponibilità e certificazione erga omnes, ma sono tenuti più o meno segretamente presso gli avvocati non esistendo i registri di commercio, che l’opacità documentale fa parte di un sistema economico forse anche più semplice ma non credo più trasparente, nel quale manca un’autorità di controllo super partes finalizzata alla riaffermazione della legalità in via preventiva.

Proseguendo sul filone tracciato, anche dal punto di vista del contributo alla modernità il Notariato ha dato segni tangibili. Il fatto di avere dei registri immobiliari e di commercio sicuri ha fatto sì che Paesi certo non marginali come Cina e Russia, quando sono passati dal sistema originario cd. comunista a un sistema legato anche al concetto di proprietà privata, hanno scelto il nostro sistema rispetto a quello cd. di common law.

Dunque, cosa ci dicono tutte queste attività svolte dai notai? Che in Italia esiste uno “One Stop Shop” ossia un’interfaccia unico che attribuisce ai cittadini informazioni affidabili indispensabili per la vita di uno Stato e, dal punto di vista dell’analisi economica, cancella il pericolo del cd. disallineamento informativo, quindi delle disarmonie che alla fine sono tra le principali cause della perdita di competitività.

Vorrei ricordare anche un altro concetto, che forse oggi ha un po’ meno importanza, in relazione a quanta rilevanza veniva data al rapporto della Banca Mondiale cd. “Doing Business” sui mercati finanziari – me ne sono occupato per anni in Consiglio Nazionale, sostituito ora dal progetto “Business Ready”. Secondo questo rapporto, redatto appunto sotto l’egida della Banca mondiale, l’Italia in alcuni settori era posizionata piuttosto in basso nella classifica, a causa di una metodologia di conteggio degli adempimenti ai nostri occhi discutibile e quantomeno originale. In sostanza paradossalmente i maggiori controlli portavano ad un appesantimento nella graduatoria. Dal momento in cui si è riuscito a spiegare come il notaio, quale unico referente della pubblica amministrazione, contribuisce all’attuazione dei piani di uniformità e di applicazione della legge, il Notariato è riuscito a far compiere un balzo decisivo allo Stato italiano anche alla classifica di quel rapporto, che comunque, la sua rilevanza internazionale l’aveva. In quell’occasione con una punta di orgoglio abbiamo constatato che anche la politica si è resa conto del fatto che il notaio non è sempre “buono” quando fa pagare poco, ma è “buono” anche quando fa far bella figura allo Stato per il contenuto e la oggettiva qualità’ del suo servizio.

Ecco, quindi, che questa situazione di sussidiarietà spinta che il Notariato è riuscito a realizzare ha portato anche ad un concreto vantaggio economico e di appeal del nostro Paese e quindi, di fatto, ha contribuito in prima linea all’attuazione dei principi costituzionali.

Non vogliamo sostenere aprioristicamente che il sistema giuridico fondato sulla tradizione di cd. “civil law” sia l’unico possibile o il migliore del mondo. Il nostro sistema è fondato su una serie di controlli ex ante, anche complessi, a volte anche troppo. Il sistema anglosassone, per esempio, segue un approccio opposto. Tuttavia, quando i controlli ex ante funzionano, ecco che il Notariato sa porsi in prima linea per la regolarità del mercato e l’ordine pubblico economico, concetti legati strettamente agli obiettivi  dell’azione amministrativa. L’esame della tabella lo dimostra nei fatti.

Tirando le fila del discorso fatto possiamo dire che l’azione amministrativa è diventata negli anni sempre più farraginosa ed opaca, per responsabilità individuali certamente ma anche per i molti, troppi casi di legiferazione inappropriata che ha avuto bisogno da subito di “operazioni ortopediche”. Bene, il Notariato in questo ha mantenuto – con uno sforzo incessante – entro limiti anche di convenienza per lo Stato, l’attuazione del principio di buona amministrazione e buon andamento e di imparzialità ed oggi viene indicato da tutti gli stakeholders come esempio di successo nell’alleanza pubblico-privato.

L’Italia, che è un Paese a produzione legislativa pressoché unica al mondo, è in realtà il Paese dei vuoti normativi e anche qui il Notariato ha cercato anche di porsi come interfaccia equilibrativo, favorendo l’applicazione delle norme in maniera uniforme al fine di eliminare delle sacche di ingiustizia.

Molto si potrebbe aggiungere ma giustamente il tempo ci impone una sintesi. Ci teniamo semplicemente a specificare che questo sistema che magari qualcuno ritiene antico, suscettibile di cambiamento, può ben essere cambiato, però fintanto che contribuisce, senza spese per lo Stato, a migliorare il servizio per i cittadini e anche a procurare un vantaggio economico per il nostro Paese, io penso che sia meritevole di tutela, al di là di tutti i profili di responsabilità e di controlli sull’operato dei notai che sono necessari. D’altronde come si dice tutto non si può avere. Allora, se riconosciamo che il sistema dei cd. controlli ex ante non è necessariamente il migliore del mondo, però è un sistema che, se è adeguatamente supportato, funziona, eccome.

Ad esempio, negli Stati Uniti ci sono, anche in proporzione, molte più risorse economiche destinate all’azione amministrativa e giudiziaria, ciò nonostante, essi perdono miliardi a miliardi di dollari all’anno nel contrasto (abbastanza infruttuoso se guardiamo i dati) alle frodi di identità. La Trade Federal Commission aveva stabilito un po’ di anni fa in 56,2 miliardi di dollari il danno derivato dall'ID theft, cioè appunto dal furto d'identità. Negli Stati Uniti d’America hanno un contenzioso nel mercato immobiliare che incide per il 4% del PIL prodotto mentre l’incidenza dello stesso dato nel nostro mercato è lo 0,39 e questo, diciamolo pure, in massima parte grazie all’esistenza e al lavoro dei notai di tipo latino.

Insomma, “much better”, come ci riconobbero a suo tempo gli americani. Ecco perché si può sostenere che abbia un senso insistere sulla strada tracciata.

Essendo stato sollecitato dalle domande chiudo con un accenno alla digitalizzazione e alla eventuale delega di poteri di controllo all’intelligenza artificiale.

Prima si parlava della digitalizzazione: non sono un grande competente della blockchain, però ritengo che il problema della blockchain, fin adesso, è che non c'è un soggetto indipendente che durante il processo nei vari nodi informativi riesca a garantire che le informazioni destinate al consumatore finale siano realmente affidabili. Una nota società di informatica, ad esempio, proponeva una bella pubblicità dove si riusciva a risalire nel processo produttivo agricolo perfino al singolo ceppo di insalata, ma di fatto era una autodichiarazione non comprovata, o confermata solo dalle banche che finanziavano il progetto.

Sull’intelligenza artificiale poi bisogna capire quello che si vuole e che si può ragionevolmente ottenere, non possiamo fare un compromesso storico: o decidiamo che nei processi legali c'è qualcuno che prima dell'immissione nel mercato delle informazioni ha la competenza e i mezzi per visionare e regolamentare il processo stesso e allora, a rischio di sembrare un esponente dell’ancien regime, dico che c'è poco da delegare. Il controllo lo facciamo perché lo Stato ci dice di farlo, cerchiamo di farlo bene e lo facciamo coi nostri occhi, le nostre orecchie, la specifica competenza ed esperienza senza troppe intelligenze artificiali. Se, invece, pensiamo che il sistema del mercato sia in grado di trovare delle regole estremamente severe e siamo sicuri che chi sgarra dopo paga, possiamo consentire l’accesso a chiunque senza grandi competenze per i controlli ma dobbiamo poi pagare il prezzo di quello che invece sgarra e non paga.

Quindi personalmente, un po' per tradizione, un po' per impostazione mentale, credo che il cambiare un sistema in modo non ponderato verso una dimensione incerta potrebbe portare alla fine un percorso invece tuttora di proficuo accompagnamento dell’azione amministrativa secondo i principi costituzionali, e quindi non posso fare a meno di suggerire grande prudenza e attenzione.