Il notaio e l’Articolo 111 della Costituzione italiana.

I dati del progetto OCSE-DG. Riforme e le nuove evidenze empiriche a favore del ruolo del notaio nella riduzione dei costi di accesso alla giustizia ed ai diritti soggettivi delle persone fisiche.

Daniela Piana

Professoressa Ordinaria di Scienza politica, Università di Bologna

Dobbiamo fare il nostro meglio per la nostra comunità 

e per coloro per i quali e le quali prepariamo la strada 

Ruth Baden Ginsburg

In questo Studio si presentano le evidenze empiriche ad oggi disponibili, tenendo conto degli aggiornamenti più recenti derivati dal progetto finanziato dalla direzione generale della Commissione Europea “Riforme” in materia di accesso alla giustizia, al fine di mostrare quali siano gli snodi concreti nei quali il potenziamento del ruolo del notaio e la valorizzazione del Notariato nelle riforme della giustizia siano da intendersi come strategie di politica pubblica costituzionalmente orientate ai sensi dell’articolo 111 della Costituzione italiana. Si tratterà di accesso alla giurisdizione con particolare riferimento ai settori sensibili per le fasce vulnerabili, di accesso alla giuridicità con particolare riferimento all’orientamento giuridico in materia successoria, di effetto deflattivo della litigiosità con particolare riferimento ai settori immobiliare, societario, e amministrativo – in ragione della certificazione e della validazione degli atti e, per conseguenza, degli effetti di certezza del diritto nel rapporto fra cittadini e PA oltre che fra PA. I dati permettono altresì di rilevare l’importanza della valorizzazione conoscitiva dei bisogni delle persone nella progettazione delle riforme future o nell’adeguamento della attuazione delle previsioni di riforma connesse o discendenti dalla riforma Cartabia. Lo Studio offre una mappa ed una bussola per focalizzare l’apporto del Notariato sulle riforme della giurisdizione che saranno programmate per il futuro e per ipotizzare un ruolo del Notariato nella rilevazione delle barriere che le persone, nei diversi territori del Paese e per le diverse fasce socioeconomiche della popolazione, incontrano nel momento in cui fanno l’esperienza di un bisogno o di un problema la cui soluzione necessita di una interlocuzione professionale o funzionale con il sistema giustizia

Giusto processo o giusta giurisdizione? 

Il dialogo è il solo capace di sorreggere una democrazia. Dialogo fra parti, fra interessi, fra valori, fra visioni diverse di cosa sia una giusta società. Così Guido Calogero nel suo tratto fra filosofia analisi della politica e teoria della società identifica quella leva archimedea capace non solo di sorreggere una architettura democratica ma anche, qualora le fratture sociali e le diseguaglianze divengano così profonde da fare divenire fragili le persone e le aspettative di fiducia che queste nutrono per le istituzioni, di fare risorgere o rinvigorire quel pacto societatis che è alla base della convivenza pacifica. 

In questo nulla questio a proposito della posizione non conflittuale di partenza. Si dialoga perché la si pensa in modo diverso. Si dialoga perché si muove da posizioni diverse. Tali posizioni si configurano nello spazio, nel tempo, nella cultura, nella morale, negli interessi. Così una democrazia che funzioni deve avere possibilità di fare dialogare generazioni – posizioni diverse nel tempo – territori – posizioni diverse nello spazio – gruppi sociali – posizioni diverse negli interessi – generi, etnie, visioni. 

In nessun altro spazio simbolico come quello del diritto il dialogo è altrettanto valorizzato. 

È proprio perché di due parti si assume che non sia possibile dare alcuna reductio ad unum che si è creato uno strumento che genera dialogo nel contraddittorio, relazione su base di regole astratte, che si declina di volta in volta, caso per caso, sub condizione delle circostanze di vita, pur restando astratte e eguali per tutti. 

In questa visione il processo è aggettivabile come “giusto” se assicura che sia sempre possibile accedere a quel gioco di dialogo anche quando si è parte soccombente. 

La somma del gioco sarà allora sempre positiva. È positiva perché vincono le regole e le garanzie e queste sono una vittoria per ciascuno e per tutti. 

In questo ideale si muove l’organizzazione della giustizia, la scrittura delle procedure civili penali ed amministrative che ha caratterizzato l’esperienza dell’Occidente e, con una metodologica codicistica, l’esperienza della modernità. 

Il concetto di dialogo è al centro della cultura istituzionale e professionale notarile. 

L’articolo 47 della legge notarile 89 del 1913 si stabilisce che «spetta al notaro soltanto d’indagare la volontà delle parti e dirigere personalmente la compilazione integrale dell'atto». In quell’indagine sta la metodologia del dialogo, nel quale e attraverso il quale la persona si mette in relazione con il diritto per il tramite del sapere e del sapere essere del notaio. 

In questo Studio, il metodo del dialogo va inteso anche come funzione del “sistema Paese”, nel quale il dialogo fra i bisogni di diritto – la domanda che scaturisce dalla società e della economia – e l’evoluzione del diritto entrano in relazione virtuosa se e solo se la seconda conosce la prima[[1]].

Perché conoscenza vi sia sulla società e sull’economia occorre che vi sia chi trasmette quella conoscenza e chi ne può appieno tradurre in azione le conseguenze. 

La trasformazione sociale ed economica e la domanda di giustizia sono poi intermediate anche dalle infrastrutture di carattere tecnologico, comunicativo, mediatico. Non si tratta di una relazione lineare, né facilmente governabile. 

Per certo negli ultimi venti anni del XX secolo il sistema della giustizia italiano ha riscontrato un aumento esponenziale di domanda di giustizia con particolare orientamento dei cittadini verso la soluzione di controversie da parte di un organo terzo, nella configurazione del giudice. 

Ulteriori elementi sono poi da considerarsi sul piano endogeno – ossia interno alle dinamiche del sistema Paese – per spiegare il progressivo risalire sulla scala delle priorità di carattere politico ed istituzionale della questione della tempestività della risposta data dal sistema giustizia alla domanda di giustizia delle persone: 

• una litigiosità in aumento, 
• una pluralità di norme che aumenta la difficoltà di trovare certezza e prevedibilità nella evidenziazione delle conseguenze di carattere normativo di opzioni aventi ad oggetto, ad esempio, transazioni economiche anche per entità monetarie ridotte, 
• l’aumento dello iato fra risorse e strumenti, non solo di carattere materiale ma anche di carattere intangibile come quelle che attengono alle nuove professionalità – tecniche tecnologiche gestionali statistiche.

Una equazione a molte variabili che spiega in parte l’arrivo sull’agenda del legislatore del 1997 della priorità avente ad oggetto la riforma dell’articolo 111. La scelta che è stata fatta a partire dal 1997 in Italia di avviare un percorso di elaborazione parlamentare della revisione costituzionale che ha insistito sull’articolo 111 della Costituzione repubblicana, esplicitando i termini di quello che nel sistema del Consiglio d’Europa si chiama “giusto processo”, è legata ad una congiuntura storica ed ad una finestra di opportunità createsi in relazione alla crescente attenzione – e sanzione – portata dalla Corte di Strasburgo verso le violazioni del nostro Paese dell’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali[[2]].

Se, infatti, risale al 1996 la nota sentenza Ceteroni (Ceteroni vs Italia)[[3]], il percorso che ha portato alla revisione costituzionale poi consolidata nella revisione dell’articolo 111 trova non solo quell’ancoraggio – internazionale, ma anche diffuse accettabilità e recettività rispetto alla opzione emendativa avente ad oggetto il rafforzamento delle garanzie processuali – soprattutto in materia di giustizia penale. 

In questo Studio si perseguono due obiettivi, l’uno prodromico all’altro: 

• il primo obiettivo consiste nel mostrare alla luce dei dati di recente acquisizione in materia di qualità della giustizia e di rapporto fra cittadino e diritti in Italia quanto sia divenuta rilevante la dimensione dell’accesso ad una esperienza rispondente – e non più soltanto conforme a legge e responsabile sul piano processuale – ai bisogni e alle capacità delle persone quando si tratta di incontro fra cittadino e giustizia. Guarderemo a quell’incontro dalla finestra che ci apre il concetto di dialogo. In quella finestra e nel diapason che può aprirne il varco rendendolo più rispondente alla persona situeremo nel nostro ragionamento il notaio. 
• Il secondo obiettivo è quello di mostrare quali siano esattamente gli snodi di riforma sui quali la funzione notarile può avere un potenziamento di ruolo suffragando tale lettura sulla base dei dati di cui sopra. 

Per fare questo partiremo dalle parole che sono all’interno dell’articolo 111, comma 1 e comma 2. 

Art. 111

La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge.

Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata

La formulazione dell’articolo 111 ai commi 1 e 2 è stata oggetto di molteplici elaborazioni di carattere dottrinale, ancorché di studi attinenti al rapporto fra previsione della norma costituzionale e il legislatore ovvero il legislatore delegato, cui sono demandate le iniziative legislative e sub condizione attuative di entrambi i dettati, succintamente racchiusi nei due aggettivi: “giusto” e “ragionevole”. È infatti data alla legge la responsabilità di inverare l’articolo 111, facendolo sulla base di due aggettivazioni che hanno una valenza di carattere costitutivo. L’aggettivo “giusto” inserito in quella formazione indica l’esistenza di condizioni esondanti il perimetro della pura, ancorché necessaria, conformità alle norme processuali, aventi tutte pertinenza con l’essere giusto del processo. Tali condizioni attengono a un quid plus che espande la semantica del concetto di giusto[[4]].

Da “giusto” inteso come “conforme ai principi dello Stato di diritto” ed in particolare di separazione dei poteri da cui discende la indipendenza dell’organo giudicante nella dinamica triadica fra parti in processo – siano essi parti private siano esse una parte privata e una parte pubblica – si passa a “giusto” inteso anche come “orientato a rendere un servizio” che si qualifichi per avere determinate caratteristiche, le quali sono esplicitate al comma 2 e successivi. 

Al comma 2 la formulazione “ragionevole durata” richiama direttamente la novella dell’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e permette di aggiungere un elemento, aggiornato alla giurisprudenza CEDU e alla centralità della dimensione tempo, nella erogazione della risposta di giustizia alla domanda che insorge dalla società o dalla relazione fra cittadino e pubblici poteri. 

I commi successivi riguardano soprattutto la giustizia penale e quei profili di particolare delicatezza che attengono al principio di presunzione di innocenza, alla effettività della eguaglianza fra parti, alla formazione della prova all’interno della dinamica processuale e quindi nel contesto – strettamente inteso – del contraddittorio. 

La contestualizzazione storica della riforma dell’articolo 111 offre indiscutibilmente elementi forti per comprenderne la ratio politica e la forte risonanza con la attenzione diffusa della società economica e dei media. Se infatti nel 1992 l’interazione fra politica e giustizia si è trovata a vivere per la prima volta nella storia della Repubblica una esponenziale visibilità mediatica, è a livello internazionale che gli anni ’90 del XX secolo portano in primo piano due aspetti della giustizia e della sua qualità che ritornano all’interno del 111 così come riformato: 

• l’efficienza, ossia la responsabilità organizzativa del servizio giustizia
• la rispondenza, ossia la capacità di risposta ai bisogni delle persone. 

In questi due snodi si situa il potenziale di apporto del notaio e del Notariato come attori di attuazione e inveramento della Costituzione per la parte attinente al giusto processo. 

I tempi della giustizia i modi della giustizia: l’accesso come diritto e come servizio 

Accedere alla giustizia è un diritto. In tal modo, in modo sintetico e forse lapidario, è possibile descrivere come il principio dello Stato di diritto si declina quando si considera il rapporto che il cittadino e tutti gli attori portatori di diritti hanno con la funzione “rendere giustizia”. Se questo esaurisse la questione dell’accesso alla giustizia, si potrebbe affermare senza troppe preoccupazioni che per garantire l’accesso alla giustizia è sufficiente che il diritto ad un giusto processo sia inserito fra i diritti fondamentali, quelli che le carte costituzionali presentano in uno dei loro capitoli e che le corti supreme approfondiscono nello svolgimento della loro funzione di interpreti dei diritti. 

Eppure, così non è. Certamente, sancire in modo formale il diritto ad un giusto processo è condizione necessaria per la tutela del cittadino, al quale è garantito formalmente il riparo da quelle incursioni che potrebbero derivare da un uso non limitato o non bilanciato del potere legislativo o del potere esecutivo i quali, in modo più o meno intenzionale, potrebbero mettere a rischio questo diritto. 

La costituzionalizzazione del diritto ad un giusto processo poi, avvenuta anche a livello transnazionale anche attraverso la creazione di istituzioni giudiziarie preposte al rule enforcement delle norme che sanciscono il diritto ad un giusto processo, ad esempio, in Europa rappresenta una tutela nel tempo del cittadino e dell’assetto costituzionale dello Stato.

Ma è anche vero che, per dirla con Holmes e Sustein, i diritti costano. Costano non soltanto in termini di risorse materiali: basti pensare al fatto che per assicurare che ogni cittadino abbia accesso ad un giudice imparziale è necessario quantomeno che vi sia … un giudice (ossia che vi sia un tribunale). 

La tutela dei diritti richiede, quando si passa dalla norma giuridica alla funzione istituzionale ed organizzativa, che siano allocate risorse perché tale tutela non resti promessa scritta solo sulla carta, ma divenga una realtà su cui il cittadino può contare. Tali risorse coprono sia la creazione di tribunali, sia le competenze e le energie profuse per scrivere, discutere, adottare e rendere attuative le norme giuridiche, sia il personale (gli operatori della giustizia), sia le infrastrutture (i palazzi della giustizia), ecc. 

Se questo è vero, allora la questione dell’accesso alla giustizia passa dal piano delle norme a quello delle condizioni di attuazione di queste ultime. Se questo è vero, ne consegue che mentre il diritto come insieme di norme giuridiche è un bene pubblico non rivale – se si applica ad un numero “n” di cittadini con l’arrivo di un cittadino “n+1” lo stesso sistema di norme si applicherà alla collettività così arricchita di un ulteriore componente – la funzione “giustizia” che è quella che traduce il diritto in diritti tutelati è un bene rivale, ossia la fruizione dei servizi resi in materia di soluzione delle controversie trova un limite proprio nell’accesso. Se alla stessa organizzazione accedono “n” cittadini, è possibile che l’aumento del numero degli accessi raggiunga una soglia tale per cui nemmeno per gli “n” che fino al momento prima avrebbero potuto usufruire del servizio sia più possibile ottenere la stessa risposta dal sistema “giustizia” con la stessa qualità. 

Mettere “sotto pressione” l’accesso alla giustizia significa in qualche modo mettere sotto pressione il patto sociale che le istituzioni dello Stato di diritto sottoscrivono implicitamente con il cittadino.

Quali sono queste istituzioni? Quelle giudiziarie, senza dubbio, ma anche quelle che presiedono al funzionamento degli istituti di soluzione extra giudiziale delle controversie, così come alle istituzioni che intervengono su tutta la filiera domanda-risposta di giustizia. Questo capitolo affronta tale snodo in modo approfondito, sotto il profilo materiale – accesso ai palazzi e agli uffici di giustizia – sotto il profilo cognitivo ed informativo – linguaggio ed informazioni – sotto il profilo della affidabilità percepita – fiducia generica nelle istituzioni giudiziarie e giuridiche[[5]].

Quali sono i luoghi della giustizia? Intuitivamente vengono in mente i palazzi di giustizia. Avere una idea di come la giustizia è stata concepita all’interno del tradizionale assetto dello Stato costituzionale non è così arduo se si osservano i palazzi di giustizia, rappresentazione architettonica che indica “un dentro” ed “un fuori”, un sistema decisionale complesso e separato, protetto, ma al contempo visibile all’esterno come una “istituzione”, qualcosa che resta, come restano i palazzi di giustizia che sono stati costruiti nell’Ottocento liberale in Italia. Il Palazzaccio ne è forse uno dei simboli plastici più conosciuti e più rivelatori. Ma non si tratta di una caratteristica esclusiva del nostro paese. 

La Corte di Toronto è ospitata da un palazzo di architettura moderna dinnanzi al quale si apre un piazzale dove figure di uomini e donne stilizzate che si tengono per mano come in un girotondo sorreggono un timpano. Il materiale di cui sono fatte quelle figure snelle e stilizzate è lo stesso del materiale del timpano. La sacralità della giustizia trova la sua radice nel “materiale” della cultura diffusa. In fondo ognuno di quei palazzi è un modo per rappresentare la maniera nella quale ogni cultura, ogni storia ha risposto alla questione che pone Kafka, nel suo Vor dem Gesetze: «davanti alla legge sta un guardiano. Un uomo di campagna viene da questo guardiano e gli chiede il permesso di accedere alla legge. Ma il guardiano gli risponde che per il momento non glielo può consentire. L’uomo dopo aver riflettuto chiede se più tardi sarà possibile. ‘Forse, ma adesso no’». 

La personalizzazione del guardiano della legge non deve indurci in inganno. Il guardiano può essere inteso come colei o colui che svolge il ruolo del guardiano, ma anche come i meccanismi – impersonali per definizione – con cui si governa l’accesso al sistema giustizia. Tali meccanismi, oltre che avere funzione di tutela, possono avere, anche in modo del tutto non previsto, effetto negativo o ostacolante rispetto alla domanda di informazione e conoscenza, prima che di servizio, rivolta dai cittadini e dagli utenti. 

Vi sono barriere di carattere geografico, vi sono barriere linguistiche, vi sono barriere culturali relative alle aspettative che il cittadino nutre nei confronti del “sistema giustizia”, vi sono barriere di carattere organizzativo, per esempio quando ci si aspetta un servizio in tempi troppo lunghi e si decide di non chiederlo, vi sono barriere di tipo materiale, come ad esempio la indisponibilità di risorse per coprire i costi di un consulente legale. 

Il diritto garantisce, la funzione rende reale ed effettiva tale garanzia. Fra il diritto e la funzione (rendere giustizia) intervengono diversi fattori che interagiscono con il guardiano – inteso come garanzia formale di accesso – e rendono diseguale o potenzialmente diseguale l’accesso alla giustizia come servizio reso al cittadino e alla collettività. 

Queste succinte considerazioni sono utili ad inquadrare una delle argomentazioni sottese al “potenziamento” dell’articolo 111 della Costituzione con particolare riferimento al comma 2. Se la domanda di giustizia aumenta, poiché tempo e spazio di giustizia non sono “beni non rivali”, ci sarà un momento di saturazione delle risorse che si necessitano per potere dare una risposta ad ogni domanda di giustizia che sia tempestiva, rispondente ai bisogni, effettiva. Pertanto, la questione organizzativa e la questione gestionale diventano prioritarie. 

Infatti, la norma costituzionale del 111 comma 2 lascia al legislatore il compito di definire come e con quali concrete misure sarà possibile dare effettività al diritto ad un giusto processo qui inteso come diritto ad un processo in tempi ragionevoli. Si noti en passant che “tempi ragionevoli” al tempo in cui viene adottata la riforma non significano in alcun modo una quantità determinata e misurabile. Soltanto dopo il 2002 e con il lavoro fatto dalla Commissione europea per la valutazione dell’efficienza dei sistemi giudiziari (CEPEJ) in seno al Consiglio d’Europa e insieme con essa – solo spostato in avanti nel tempo di qualche anno – della DG JUST della Commissione europea – con lo European Justice Scoreboard – la ragionevole durata è diventata un indicatore che quantifica la durata ragionevole dei processi nei tre gradi di giudizio al di sotto dei sei anni. 

In ogni caso l’articolo 111 non si esaurisce in questo. Infatti, implicitamente, apre un varco per una idea di giusto processo che punta un faro verso la giusta giurisdizione – non necessariamente soltanto quella che attiene alla soluzione delle controversie – e più in generale di una giustizia che sia giusta. Il passaggio semantico è epocale. 

Perché da quel passaggio entra la parola chiave “accesso”. 

Il diritto ad accedere alla giustizia è considerato oggi un diritto fondamentale. Sia a livello internazionale, sia a livello europeo, esso è sancito in documenti ufficiali e convenzioni adottate nel quadro della cooperazione internazionale e sovranazionale[[6]].

Tale diritto si innesta sul più ampio ed astratto principio di eguaglianza. È infatti in ragione della eguaglianza dinnanzi alla legge che deve essere garantito l’eguale accesso allo strumento che rende giustizia, ossia che risponde ad una domanda fondamentale del vivere civile e ordinato, che è quella di dirimere le controversie attraverso uno strumento che sia impersonale e dunque valido indipendentemente dalla posizione economica, sociale, dagli orientamenti culturali religiosi e politici delle parti convenute. Dunque, uno strumento che sia improntato, ancora una volta, sulla idea di eguaglianza. 

Ma le due eguaglianze sono diverse. La prima è formale ed astratta ed è incardinata sull’articolo 3 della Costituzione italiana. La seconda è l’uguaglianza di accesso, quella uguaglianza che Dworkin in un saggio seminale definisce eguaglianza delle opportunità. È la eguale chance per ciascun cittadino – stando alla sua tipologia di problema e alla sua posizione economica e sociale – di accedere ad uno strumento costituzionalmente orientato ma non necessariamente giudiziario dove ottenere una risposta. 

Si tratta dunque di una uguaglianza che deve essere modulata a seconda delle condizioni di partenza. Dire eguaglianza di accesso significa non limitarsi alla uguaglianza di tipo formale, ovvero alla uguaglianza che è intrinseca nell’assetto giusnaturalistico dei diritti: gli uomini essendo eguali per natura sono dunque eguali anche dinnanzi alle norme giuridiche che regolano il vivere civile. 

L’uguaglianza di accesso implica una visione più impegnativa della uguaglianza. Si tratta di mettere ogni cittadino nella posizione di potere accedere in modo eguale, laddove le condizioni di partenza sono diverse[[7]].

Un esempio pertinente viene oggi osservando quanto accade nella gestione dei procedimenti giudiziari che vedono coinvolti gli immigrati. Barriere linguistiche, a citare soltanto quelle di immediata percezione da parte di tutti, sono la prima ragione per intervenire con politiche mirate al fine di garantire l’uguaglianza di accesso che sarebbe, senza adeguati interventi in tal senso, soltanto parola dormiente sulla carta delle convenzioni internazionali. 

Se questo ragionamento è corretto, allora la uguaglianza di accesso è legata indissolubilmente ad una attività di policy making, una allocazione di risorse orientata a rendere egualmente gestibile l’interazione con il guardiano di Kafka, indipendentemente dalle condizioni di partenza. 

Ma vi sono altri modi in cui l’eguaglianza di accesso prende significato concreto nella società. Lo fa attraverso il modo con cui il cittadino entra in dialogo con il diritto. Se ho costruito un cancello che ostruisce il passaggio alla proprietà privata del mio vicino di casa, la posta in gioco non sarà determinata dal fatto che il mio vicino di casa o io stesso siamo di origini sociali abbienti o meno abbienti, che abbiamo una professione prestigiosa o meno, che conosciamo o meno il diritto. 

La norma definisce come il conflitto va gestito – ossia come deve decidere il giudice – sulla base delle caratteristiche del conflitto: quanto è il danno causato, per quanto si è protratto, ecc.[[8]] Ma nei fatti è ben possibile che il “dialogo” fra me e il diritto e il vicino e il diritto, pur essendo il diritto lo stesso per entrambi, sia diverso perché diversamente significativo e rilevante nella vita di ciascuno di noi due. Non è un caso che quando si vanno a considerare i dati si nota che spesso per i beni che hanno un valore di vita si tende a “litigare” di più, cosa che ha l’effetto paradossale di rendere le fasce che detengono meno beni o che sono meno abbienti maggiormente disposte a entrare in contenzioso.  

Se un cittadino “a” e un cittadino “b” sono eguali dinnanzi alla legge ma 

il primo ha perfetta cognizione di cosa sta scritto nei testi redatti dal tribunale mentre il secondo no, l’uguaglianza formale potrebbe – il condizionale qui è d’obbligo – trasformarsi in una diseguaglianza di fatto. 

Per questo il tema dell’accesso è così importante nel settore della giustizia. Per questo la questione di quali politiche siano adottate per creare eguali condizioni di accesso alla funzione del rendere giustizia sono così cruciali. 

Facciamo nuovamente riferimento alla metafora letteraria di Kafka. Per accedere allo spazio che sta alle spalle del guardiano ed entrare nel sistema “giustizia” occorre innanzitutto avere conoscenza. Sapere, per restare in metafora, dove sono le porte, capire le indicazioni, sapere dunque orientarsi e dare un senso ai diversi tratti che contraddistinguono la giustizia. 

Il diritto all’accesso alla giustizia non comprende soltanto il diritto di accesso ad un organo giudiziario che giudichi in modo imparziale, ma anche l’accesso in senso cognitivo, ossia informativo, e la reale possibilità di potere fare pervenire la domanda di giustizia nei tempi opportuni e nei luoghi appropriati[[9]].

Se non sono consapevole dei miei diritti, non chiederò mai che vengano protetti né che vengano risarciti i miei diritti lesi. 

Se non so come funziona il sistema della giustizia, non sono in grado di avvalermi di tale sistema per fare tutelare i miei diritti. In molti casi, il cittadino interagisce con il sistema “giustizia” sulla base di semplici e quotidiane istanze, richieste di certificati, richieste di documenti in merito alla assistenza di un parente, richieste di documenti in merito alla revisione degli accordi in materia di affido dei minori, ecc.

Ma il fatto che si tratti di questioni che fanno poco rumore non significa che si tratti di questioni che non hanno salienza per la legittimità del “sistema giustizia”. 

Ciò che possiamo senza dubbio affermare è che la qualità del sistema “giustizia” si misura anche dal punto di vista della qualità dell’accesso al servizio. Una qualità, questa, che si lega sia alla capacità del sistema di rispondere alla domanda di giustizia sia alla capacità della domanda di meglio orientarsi rispetto alle opportunità offerte dal sistema[[10]].

In altri termini, il concetto di accesso ad un servizio pubblico va inteso come una condizione necessaria per garantire un equilibrio fra domanda ed offerta. Non è solo un diritto scritto sulla carta. È una condizione fattuale che regola in pratica ogni giorno il buon funzionamento di un sistema e che dunque rende possibile la tutela di tutti quei diritti la cui violazione o la cui garanzia dipendono appunto dalle decisioni del giudice. 

Occorre in ogni caso porre attenzione al fatto che l’accesso alla giustizia è, come nella raffigurazione di Kafka, limitato nello spazio e nel tempo. In altri termini, il passaggio da cento a mille domande di soluzione giudiziaria delle controversie non è indifferente rispetto al buon funzionamento dei meccanismi che garantiscono eguale accesso alla giustizia. Se un paese garantisce il gratuito patrocinio per i meno abbienti (come è il caso del nostro paese) e nell’arco di dieci anni il numero delle richieste aumenta da 1000 per ogni 100.000 abitanti a 10.000 per ogni 100.000 abitanti è evidente che la sostenibilità del sistema del gratuito patrocinio è messa sotto pressione. 

In altri termini, l’accesso alla giustizia non è quello che gli studiosi chiamano un bene pubblico in senso non puro, nella misura non è vero che l’accesso illimitato al bene “giustizia” inteso come servizio non crea problemi di sovraccarico del sistema. 

Se in una giornata ci sono mille persone che chiedono il certificato penale al casellario è inevitabile che ci sarà una fila di attesa. Se in un periodo storico i contenziosi per fallimento delle aziende aumentano con una magnitudine significativa è evidente che le sezioni fallimentari dei tribunali saranno nella necessità di fare fronte ad un sovraccarico di lavoro. 

Se così si articola il ragionamento sotteso al 111 allora la questione si sposta su quali siano gli strumenti, le azioni, le capacità e le funzioni che dobbiamo considerare per assicurare che vi sia un effettivo accesso alla giustizia. In questo passaggio sta il ruolo del notaio. Come vedremo si tratta di un ruolo che attraversa tutti gli snodi che l’articolo 111 mette in evidenza e pone nel perimetro della responsabilità del legislatore perché faccia scelte organizzative che siano in grado di dare attuazione al diritto al giusto processo inteso nel senso in cui lo abbiamo appena descritto. Il ruolo del notaio si situa nel perimetro del 111 perché è un ruolo di funzione dialogo, fra le parti, ma ancor prima fra la persona e il diritto. Così facendo, nell’adempiere alle sue funzioni, il notaio ha effetti di riduzioni del costo di accesso e sul piano sistemico ha effetti di deflazione sia rispetto al contenzioso sia rispetto al carico di funzionalità che il sistema giustizia risente quando la domanda di giustizia arriva in modo non consapevole o disorganizzato. 

Aprire la porta della giustizia è aprire il dialogo fra diritti e persone: cominciamo dai dati

Il concetto di accesso è strettamente legato a quello di giusto processo, anche se la sua estensione semantica esonda il perimetro del giusto processo. 

L’accesso alla giustizia passa attraverso l’accesso al diritto e, se così pensato, esso non implica necessariamente l’accesso al processo. Non perché sia, tale accesso, impedito – se così fosse non sarebbe costituzionalmente accettabile – ma perché non è necessariamente rispondente al bisogno della persona.

Un cittadino ha diritto all’accesso al diritto perché solo in questo modo sarà possibile trasformare il suo diritto all’eguaglianza formale in una equale capacità di esercitare effettivamente le sue libertà. Non è detto che la libertà che intende esercitare sia quella processuale. Può essere una libertà economica. Ma l’accesso al diritto è necessaria condizione, senza la quale l’effettività dell’esercizio consapevole della libertà non può avvenire. 

Il concetto di accesso viene portato all’attenzione delle giurisdizioni internazionali e della giurisdizione della Corte di Strasburgo attraverso il passaggio dell’accesso ad un giudice imparziale, associando l’idea dell’accesso a quella della possibilità effettiva di trovarsi parte non discriminata a prescindere dalle proprie posizioni e caratteristiche all’interno di un contraddittorio o di una procedura giurisdizionale di soluzione di una controversia. 

Ma nelle politiche pubbliche che vanno affermandosi fra la fine degli anni ’90 del XX secolo e tutto il primo ventennio del XXI l’idea di accesso fa riferimento anche a quelle forme di risposta alla domanda di diritti e di diritto che non necessariamente passa attraverso la giurisdizione. Infatti, si tratta innanzitutto di riconoscere l’esistenza di organismi che danno risposte di giustizia in via extra giudiziale – le ADR – e l’esistenza – in una prospettiva comparata – di istituzioni di carattere non statuale che si muovono con fiducia e riconoscimento da parte delle comunità per avere un valore percepito di terzietà e quindi per essere destinatarie di domande di dialogo con il diritto. 

Per quanto la scienza giuridica sia fortemente improntata su una tecnicità e una specializzazione elevatissime tanto da farne un sui generis nell’ambito dei saperi che contribuiscono al governo della cosa pubblica, il punto essenziale riguarda la interconnessione che esiste fra contenuto e modalità di attuazione da un lato delle norme giuridiche e forme del cambiamento della società. 

Il diritto poi risente del mutare della società quando diventa diritto giurisprudenziale, ossia quando scaturisce dall’incontro della norma generale ed astratta o dell’insieme di norme generali ed astratte e un caso singolo, individuale. 

Il diritto di famiglia è da questo punto di vista particolarmente indicativo, risentendo del mutare dei costumi, dei valori, delle abitudini e delle opportunità di vita dei cittadini, anche attraverso la mobilità resa possibile in Europa e non solo dall’ampliamento dei confini del mercato del lavoro e della formazione. 

Proprio per il peso che relativamente ha acquisito il diritto giurisprudenziale rispetto al diritto legislativo e regolativo nell’area europea il portato del singolo caso rispetto al modo con cui si compongono nei processi decisionali che si dipanano nelle diverse giurisdizioni di cui si compone l’ampio e variegato sistema di giustizia UE necessita di essere preso in considerazione. 

La prima conseguenza del “detour” del pensiero giuridico verso le mutazioni delle società che nel diritto finiscono per riflettersi è la perdita o quantomeno la mise en cause del monopolio dello Stato nella produzione ma soprattutto nella legittimazione del diritto. 

Se infatti tradizionalmente si è pensato che il diritto sia creato dallo Stato e attraverso le caratteristiche ordinamentali che gli sono proprie dallo Stato legittimato, affermare che il diritto si compone per altre vie pone l’interrogativo se soltanto di produzione si tratti o anche di legittimazione. 

Le rappresentazioni che del diritto si danno all’interno dello Stato e da parte degli attori che nello Stato operano come esperti del diritto sono essenzialmente legate alla formalizzazione, alla proceduralizzazione, alla codificazione. La riscrittura di una norma in una chiave che permette a questa ultima di essere poi utilizzata come strumento di governo dell’azione collettiva. 

La legittimazione della norma è sostanziata ex ante ed ex post. 

Ex ante, perché nasce attraverso la applicazione pedissequa di procedure che ne garantiscono la qualità formale: si pensi ai procedimenti legislativi, ai procedimenti amministrativi, a tutte le forme di deliberazione che hanno luogo – su base rituale e formalizzata – nelle arene giudiziarie collettive – Corti costituzionali, sezioni unite delle Corti di Cassazione, Corti di assise. 

La legittimazione arriva ex post nella misura in cui la norma giuridica risponde ad un bisogno di regole e quindi dimostra sul campo di essere in grado di coordinare individui con visioni, interessi, capacità, posizioni diverse e divergenti. Ma questa forma di legittimazione pur necessaria e duplice non è sufficiente. 

Essa, infatti, manca di una legittimazione che deriva dalle radici sociali del diritto, dal modo con cui i cittadini pensano il diritto e dalle aspettative di regolazione e normazione che essi hanno. 

Si tratta piuttosto di riconoscere che è anche dalla domanda di diritto e di giustizia che trae valore la risposta dello Stato. 

Riconoscere le fonti della domanda di uno stato di diritto più incentrato sulle persone e le questioni associate che emergono da una crisi dello stato di diritto è sia una sfida che un'opportunità. Nell'Unione Europea, la centralità delle regole come catalizzatori di un modo europeo di creare una vita sociale basata sulla fiducia e di incoraggiare lo sviluppo economico sotto una precondizione generale di un terreno comune – e reciprocamente rafforzato – per le parti interessate e gli operatori economici è un segno distintivo di identità[[11]].

Questo segno distintivo di identità vale anche per gli attori non europei che osservano i confini del mercato europeo e dello spazio legale europeo. Tuttavia, le regole possono essere della massima qualità tecnica e ispirate dai principi più rispettosi della dignità umana e dei diritti fondamentali e, comunque, rimanere lontane dalla vita quotidiana delle persone. Quali sono le leve sulle quali agire? 

• il linguaggio del diritto, 
• l’accesso a soluzioni di carattere giuridico a problemi di ordine sociale ed economico, 
• servizi affidabili dove i cittadini possono ricevere informazioni e conoscenze in tempi ragionevoli, 
• interfacce tecnologiche che rispondono ai bisogni cognitivi e sociali tra il sistema delle regole e la vita delle persone si rivelano essenziali e strumentali per il funzionamento dello Stato di diritto. 

Il concetto di Stato di diritto assume un nuovo significato, che sembra essere meno rigido e formale di quanto siamo abituati a dire e credere. Tuttavia, una volta ammesso che lo Stato di diritto non è solo radicato nelle nostre strutture costituzionali e nella carta dei diritti, per quanto preziose e insostituibili possano essere, non abbiamo ancora un quadro solido e affidabile per fare luce sui diversi componenti dello Stato di diritto e per mostrare sia ai ricercatori scientifici sia ai decisori politici quali siano i mattoni costitutivi della “regola” e della “legge” quando li osserviamo dal punto di vista dei cittadini, dei gruppi sociali, delle comunità, delle società[[12]].

Oltre ai determinanti giuridici che sono stati per lo più affrontati da ambiziosi programmi istituzionali, mirati a stabilire garanzie formali di uguaglianza, dignità e trattamento equo in caso di conflitti e dispute, specialmente in quelle circostanze legate alle interazioni degli individui con il tribunale, lo Stato di diritto è indiscutibilmente legato agli schemi che le persone adottano per affrontare le diversità sociali, ai comportamenti orientati alle regole, ai giudizi basati su regole sui comportamenti degli altri, così come alle strategie economiche per raggiungere condizioni di vita migliori per sé stessi, i propri conoscenti e parenti. Intuitivamente tutti capiamo che sarebbe difficile governare un sistema in condizioni di equità e uguaglianza se questi stessi concetti non corrispondono ai principi che danno forma e orientamento alle azioni quotidiane degli individui.

Una volta ottenuto il consenso su queste opinioni generali e non controverse, rimane molto più controversa la strada che adotteremo per radicare questi principi nelle politiche che le istituzioni mettono in atto per educare bambini e giovani al rispetto della legge e creare condizioni favorevoli lungo tutto il processo di apprendimento permanente per gli adulti. 

Questo diventa ancora più cruciale e vitale nel caso di individui che ricoprono ruoli pubblici o che sono giudici, procuratori o funzionari di alto livello nelle istituzioni dello stato di diritto, come la polizia, gli uffici degli affari interni, le dogane, i dipartimenti per l’immigrazione, ecc. 

Queste osservazioni preliminari infondono una nozione di stato di diritto centrata sulle persone. In altri termini, l’articolo 111 si lega immediatamente ad una visione dello Stato di diritto e del diritto centrata sulle persone. 

Seguendo le osservazioni precedenti e considerando le evidenze che le istituzioni internazionali e transnazionali hanno sulle barriere che le persone incontrano quando cercano una soluzione legale ai loro problemi, l'ultimo decennio ha visto uno spostamento globale di paradigma verso un approccio centrato sulle persone nella promozione, progettazione, misurazione e governance della giustizia e dei servizi giuridici. 

Adottando l'Agenda 2030, le Nazioni Unite hanno puntato a colmare le barriere e le lacune che indeboliscono le capacità di tutte le società e degli esseri umani di valorizzare il proprio potenziale sociale, perseguire obiettivi di sviluppo sostenibile e duraturo, e migliorare la vita delle persone collegandole ai territori e alle comunità a cui appartengono. Questo vale anche i lavori sviluppati dall'OCSE: «Riconoscendo che la “legge influisce quasi su ogni aspetto della vita delle persone”, il Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo (UNDP) ha descritto l'accesso alla giustizia come 'un diritto umano fondamentale e allo stesso tempo un mezzo indispensabile per combattere la povertà, prevenire e risolvere i conflitti»[[13]].

Crescono le prove delle connessioni tra problemi giuridici e benessere socioeconomico più ampio, portando a un riconoscimento generale del fatto che l'incapacità di risolvere correttamente tali problemi «riduce l'accesso alle opportunità economiche, rafforza la trappola della povertà e mina il potenziale umano e la crescita inclusiva». 

Di conseguenza, garantire il giusto accesso ad una giusta giustizia, l’obiettivo 16.1.3 dell’Agenda 2030 si mette in connessione l’accesso alla giustizia al bisogno. 

In termini generali, il bisogno sorge come necessità di entrare in dialogo con il diritto per trovare una soluzione. Se nell’entrare in dialogo non si riesce a trovare la soluzione allora l’esperienza stessa del dialogo è essa stessa produttrice di un problema. 

L’evidenza empirica che ha cominciato ad essere raccolta ed analizzata a livello internazionale a partire dal 2019 riguarda quindi la dimensione dell’accesso. Le tabelle che seguono offrono una visione comparata delle barriere (quantificate) che le persone in Italia trovano nell’accesso ad un dialogo con la giustizia. La fonte dei dati è il dataset del World Justice Project, il progetto ufficiale sul quale ad oggi si basano le considerazioni internazionali in materia di qualità della giustizia e di effettività della rule of law. 

Tabella 1. Accesso a informazioni tempestive ed affidabili in materia di risposte giuridiche a problemi di ordine sociale ed economico: percentuale dei cittadini che fanno esperienza di barriere 

Come si nota in Italia, già stando ai dati comparati di livello internazionale, l’accesso è ostacolato per il 37% della popolazione quando si tratta di trovare la informazione giusta in tempi giusti e con costi accettabili. 

Tabella 2. Effettività della soluzione trovata: percentuale delle persone che non riescono a trovare soluzione

La tabella 2 mostra che in Italia anche a valle dell’accesso ad un dialogo con il diritto e i servizi di giustizia una percentuale non marginale di popolazione riscontra di non avere trovato soluzione o di non avere trovato una risposta capace di essere duratura nel tempo.

Tab. 3. Stima del gap di giustizia (distanza fra il bisogno e la risposta) in chiave comparata  

La tabella 3 offre un dato di carattere sintetico, che è tecnicamente elaborato dal “justice gap index”. Come si nota in Italia stando ai dati di cui si disponeva già il 51% delle persone è situata in un gap, in ragione di una o più barriere che incontra in quel passaggio attraverso la porta di cui metaforicamente si diceva all’inizio di questo Studio. 

I nuovi dati del progetto OCSE – DG Riforme e la mappa per il notaio 

Nel 2024 con un finanziamento della DG Riforme della Commissione europea avente come beneficiari quattro paesi, Italia, Malta, Irlanda, Olanda, e come legale rappresentante per il Paese il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, Personale e Servizi del Ministero della giustizia, viene avviato un progetto di supporto tecnico con l’OCSE in qualità di partner tecnico. Il supporto tecnico consiste nell’elaborare dati e strumenti di raccolta degli stessi al fine di accompagnare le azioni di riforma dei governi nazionali nella prospettiva di assicurare la misurazione delle barriere di accesso alla giustizia e le diverse leve sulle quali è possibile fare una azione di promozione di una giustizia più rispondente alle persone. 

Gli strumenti elaborati partono da una diagnosi del sistema Paese che si avvale per la prima volta di un inedito connubio di dati raccolti dal World Justice Project – di cui già abbiamo dato riferimenti nel paragrafo precedente – e dei dati di Eurovoices[[14]]. Questi ultimi sono l’espressione dell’azione di monitoraggio della Commissione europea avente come unità di analisi le NUTS, ossia le unità sub-nazionali che sono il target di decisione dei fondi strutturali e delle politiche regionali. Il campione di cittadini intervistati – 3000 – è di rilievo e di significatività statistica elevata[[15]].

I dati rappresentano una prima mappa e offrono non solo la stratigrafia sociale ed economico-territoriale delle barriere, ma anche una potenziale bussola per attivare delle azioni facenti leva sulle condizioni organizzative, comunicative, funzionali che permettono di assicurare un migliore (più giusto) accesso al dialogo fra cittadino e giustizia.

Questi sono stati elaborati all'incrocio di diverse prospettive, combinati tutti insieme in un nuovo approccio. In breve, il potenziale innovativo del flusso di lavoro dell'OCSE sull'accesso alla giustizia può essere riassunto come segue. I dati World Justice Project-Eurovoices nascono da uno sforzo congiunto di dare concretezza alla visione promossa dall’OCSE ed accolta nelle sedi ONU di eguale accesso alla giustizia. Il valore aggiunto che questo dibattito porta al corrente pensiero internazionale principale è triplice: 

• I sistemi di giustizia non sono considerati solo come sistemi basati sui tribunali, ma come sistemi complessi in cui i tribunali svolgono indubbiamente un ruolo centrale, ma non esclusivo. I metodi di risoluzione delle controversie non giudiziari o extragiudiziari sono altrettanto importanti quanto quelli giudiziari. I meccanismi di triage, l'educazione legale, l'empowerment legale, i servizi legali, le cliniche, partecipano tutti alla complessa matrice del sistema di giustizia, così come fanno i tribunali.
• I cittadini riconquistano il centro del discorso politico. È stato effettuato un ampio numero di esercizi di valutazione e ne vengono ancora fatti da una prospettiva organizzativa: l'efficienza del sistema giudiziario è, in un certo senso, un esempio di questo approccio generale che ruota attorno all'idea dell'efficienza del rapporto input/output. I tavoli di lavoro hanno esaminato a fondo i risultati di queste valutazioni, sia in termini di metodi che di contenuti, ma sono andati oltre aprendo una nuova prospettiva, basata sui cittadini.
• Uguaglianza: ai tavoli di lavoro si è molto dibattuto sull'uguaglianza intesa come concetto più ampio rispetto a quello usato nel discorso giuridico, come l'uguaglianza davanti alla legge. Oltre a questa, che rimane una condizione necessaria per lo Stato di diritto, l'uguaglianza riguarda piuttosto le possibilità, le opportunità. L'idea centrale è quella secondo cui più il sistema giudiziario è lento, opaco e poco reattivo rispetto alle richieste di giustizia che la società rivolge alla “legge in azione”, più può perpetuare o addirittura aggravare le disuguaglianze economiche, sociali e culturali.

È di fondamentale importanza, sia dal punto di vista analitico che pratico, evidenziare la semantica associata al concetto di “uguaglianza” e al concetto di “giustizia”. 

Per essere chiari, per uguaglianza si intende l’uguaglianza di opportunità, che riguarda direttamente la capacità delle persone e degli attori socioeconomici di accedere alle opportunità. 

Per giustizia si intende l’intero insieme di meccanismi – istituzionali, legali, organizzativi e sociali – tramite i quali le persone, a livello individuale e collettivo, vedono risolti i loro conflitti e garantiti i loro diritti. L’accesso a questi meccanismi deve essere garantito a tutti, considerando pienamente le condizioni, le esperienze e i bisogni delle persone.

La semantica adottata porta a un nuovo approccio. Giusto per fare un esempio, il quadro dell'OCSE non considera solo le parti in causa, ma prima di tutto i cittadini. Prima di andare in tribunale o richiedere soluzioni giuridiche, le persone, nel loro ruolo di individui che vivono in contesti sociali, hanno bisogni che spaziano dal giuridico all'economico fino al sociale. Per progettare politiche efficaci, conoscere questi bisogni rappresenta il primo passo necessario e strategico da compiere. 

I sondaggi sui bisogni giuridici sono stati uno strumento chiave nella cassetta degli attrezzi per le politiche che il settore accesso alla giustizia dell'OCSE sta attentamente considerando e discutendo con le istituzioni nazionali. 

Un secondo aspetto semantico che vale la pena menzionare è l'attenzione all'accesso ai servizi giuridici come condizione preliminare per un sistema di giustizia sostenibile ed efficace. I servizi legali comprendono triage, informazione, sensibilizzazione e assistenza mirata a gruppi specifici.

È proprio la diffusione di un periodico monitoraggio dei bisogni giuridici e delle barriere che i cittadini incontrano per dare risposta a tali bisogni che sta diventando il primo obiettivo delle strategie di policy dell’OCSE, dell’ONU, e delle organizzazioni non governative che collaborano a questo orizzonte di trasformazione del paradigma internazionale di promozione dello Stato di diritto. 

Esso sta diventando un paradigma di promozione della giustizia centrata sulle persone. 

Menzionando le diverse condizioni economiche e sociali in cui le persone cercano un servizio legale o una risposta dal sistema giudiziario, l'iniziativa OCSE si impegna nell'analisi delle relazioni che collegano i bisogni legali ad altre dimensioni sociali, economiche e culturali della vita dei cittadini. Guardando alle disuguaglianze che compromettono un accesso equo alla giustizia, l'ipotesi ispiratrice consiste nel suggerire che un sistema giudiziario più reattivo e centrato sul cittadino può rompere schemi di disuguaglianza consolidati, che potrebbero peggiorare se l'accesso alla giustizia non fosse ugualmente possibile per tutti. 

L'accesso equo dovrebbe essere garantito a diversi gruppi di persone o a cittadini con capacità e risorse differenti. Esplorare le capacità, rilevare i bisogni, mappare le richieste e monitorare gli effetti delle politiche di accesso alla giustizia sono tutte attività cruciali e necessarie per garantire che i sistemi giudiziari contribuiscano in modo significativo a promuovere una crescita inclusiva e duratura e lo sviluppo del capitale umano delle istituzioni della giustizia

L'accesso alla giustizia può presentare barriere specifiche o generiche, che si trasformano in costi per gli individui e per gli attori socioeconomici (tra cui le imprese) per risolvere i loro problemi legali. Questo vale ancora di più per quegli attori che appartengono a gruppi svantaggiati, come persone con malattie mentali, disoccupati, persone poco istruite, ecc. Pertanto, le barriere all'accesso – e di conseguenza alla soluzione dei problemi – hanno l'effetto di generare costi per gli individui e di moltiplicare le disuguaglianze (per i cittadini svantaggiati), generando un costo anche per il sistema Paese.

I costi originari e le disuguaglianze moltiplicate si rivelano infatti costi collettivi per l'economia e la società ed è in questo modo che le barriere e l'effetto moltiplicatore delle barriere diventano condizioni per economie bloccate. 

I dati raccolti grazie alla inedita collaborazione fra Commissione europea, OCSE, e World Justice Project, attraverso la metodologia Eurovoices di cui si è detto, permettono di entrare nel merito delle fratture sociali e delle diseguaglianze che sono acutizzate dalla esperienza della giurisdizione.

Estratto del rapporto OCSE

[Il rapporto di diagnosi OCSE è da considerarsi come appartenente alle fonti di letteratura grigia e pertanto non disponibile in modo pubblico accesso su internet. Trattati nondimeno di un documento avente valore formale e ufficiale poiché validato secondo le procedure dei TSI dal legale rappresentante del progetto ovvero il Ministero di giustizia – Dipartimento Organizzazione Giudiziaria Personale e Servizi] 

I problemi di giustizia segnalati si presentano in diverse aree: le persone affrontano più spesso questioni legate ai servizi pubblici (31%), alla tutela dei consumatori (27%), al denaro e ai debiti (23%), ai problemi legati alle loro comunità locali (22%), alla famiglia (13%), alla terra (13%) e al lavoro (12%) (tabella 4). 

All'interno di queste aree generali, le persone incontrano spesso problemi specifici, tra cui difficoltà a ottenere cure dai fornitori di servizi sanitari pubblici, conflitti con i vicini, servizi professionali insoddisfacenti o incompleti e problemi nel pagamento dei debiti. La diffusione di questi problemi evidenzia la necessità che i sistemi giudiziari e le istituzioni pubbliche siano pronti a gestire un ampio spettro di bisogni legali, molti dei quali emergono dalle interazioni quotidiane nella vita di tutti i giorni”.

Se si riflette sulla tipologia di problemi di cui testimoniano i dati – e gli intervistati – si nota come essi impattino sulla vita quotidiana delle persone nelle relazioni e nelle transazioni che caratterizzano l’esercizio delle loro libertà. 

Tab. 4. Prevalenza dei problemi di ordine pratico che le persone incontrano in Italia nel fare esperienza di dialogo con il sistema della giustizia 

Nota: le risposte coprono due anni di esperienze. Il dato è qui rappresentato a livello nazionale. 

Capire come le persone affrontano i loro problemi è fondamentale per valutare l'accessibilità, l'equità e l'efficacia dei sistemi giudiziari. Seguendo la ratio del ragionamento che è stata anticipata all’inizio di questo Studio è esattamente perché si creano questi problemi che la legge pur essendo eguale per tutti può diventare nei fatti un elemento il dialogo con il quale diventa fonte di diseguali capacità di fare valere i propri diritti o di esercitare effettivamente le proprie libertà. 

Questo, peraltro, si riflette in un cluster di problemi. Come afferma il rapporto di diagnosi dell’OCSE, le persone non hanno esperienza di problemi isolati. È l’intero percorso che può essere accidentato. Cercare le informazioni, cercare di ricevere ausilio di carattere tecnico, di ricorrere a meccanismi di soluzione di controversie di carattere commerciale ed economico, anche di piccole entità monetarie, sono azioni che sovente si susseguono e che determinano, nel loro insieme, una barriera nell’accesso ai propri diritto o semplicemente alla soluzione ad un problema: “L'accesso a informazioni e consigli può essere un primo passo per cercare di risolvere i problemi quotidiani. In Italia, poco più della metà di chi ha avuto un problema giuridico serio negli ultimi due anni afferma di essere riuscita a trovare una fonte affidabile di informazioni e consigli su come risolvere il problema. La percentuale si attesta al 58%, un po' sotto la media UE (61%).  

I dati raccolti segnalano che l'accesso alle informazioni e ai consigli varia tra diversi gruppi sociodemografici ed esperienziali. Gli uomini dichiarano più spesso di sapere dove ottenere informazioni affidabili rispetto alle donne (61% contro 55%). Allo stesso modo, le persone senza vincoli finanziari hanno più probabilità di accedere alle informazioni (60%) rispetto a chi fatica a coprire le spese di base (55%). Anche il tipo di problema influisce sull'accesso alle informazioni. Chi affronta problemi legati al consumo tende ad avere un accesso migliore (64%), mentre chi si trova ad affrontare problemi legati al lavoro (53%) o complicazioni con i servizi pubblici (53%) è molto meno propenso a sapere a chi rivolgersi (vedi Figura 1.4). Queste differenze si accentuano quando sorgono problemi multipli contemporaneamente. Anche il numero di problemi di giustizia coesistenti influisce sull'accesso alle informazioni e ai consigli. Chi ha a che fare con un solo problema riesce a ottenere aiuto più spesso rispetto a chi affronta cinque o più problemi (63% contro 52%).

Solo il 34% della popolazione generale crede che qualcuno in Italia sappia dove rivolgersi per informazioni e consigli in caso di difficoltà legali. 

Questo divario tra l’esperienza personale e la percezione pubblica può essere collegato a una sfida più ampia: il sistema giudiziario può funzionare abbastanza bene per chi vi si impegna attivamente, ma è ampiamente visto come complesso, oscuro e in qualche modo difficile da navigare. Questi risultati evidenziano l’importanza di un approccio centrato sulle persone, assicurando che le informazioni legali e i servizi di supporto non siano solo disponibili, ma anche accessibili e chiaramente comunicati. Adattare i servizi ai diversi bisogni, vulnerabilità e livelli di conoscenza dei vari gruppi della popolazione può aiutare a rendere l’accesso alle informazioni e ai consigli più equo.

L'accesso all'assistenza e alla rappresentanza è un aspetto centrale di come le persone affrontano il sistema giudiziario. Di coloro che hanno avuto un problema serio, solo circa il 40% cerca di ottenere consigli o rappresentanza, mentre la maggioranza restante non si rivolge a nessuno. Tra le persone che non cercano supporto, alcune ritengono che l'aiuto professionale non sia necessario (20%), ma la parte più grande indica di avere bisogno di assistenza ma di non riuscire a ottenerla (37%).

Nel frattempo, tra coloro che cercano consigli, la maggior parte consulta un consulente appropriato (33%), tra cui un avvocato, un consulente professionista, un servizio di consulenza, un ufficio legale pubblico, un tribunale o un ente governativo, la polizia, un professionista sanitario o del welfare, un sindacato o datore di lavoro, un'organizzazione della società civile, un leader religioso o comunitario, o un amico o parente con competenze legali. 

Invece, la minoranza restante tende a fare affidamento su un consulente non professionale (ad es. un amico o parente senza competenze legali, o una persona sconosciuta), aumentando il rischio di ricevere informazioni inefficaci o inaccurate. Combinando questi percorsi, poco più della metà delle persone in Italia che hanno affrontato un problema giudiziario serio ricevono alla fine un'assistenza e una rappresentanza adeguate (53%), una cifra generalmente in linea con la media dell'UE (54%).

Emergono disparità lungo le linee di genere ed economiche. Gli uomini hanno più probabilità delle donne di ottenere aiuto adeguato (57% contro 50%), e chi non ha vincoli finanziari se la cava meglio di chi affronta difficoltà economiche (54% contro 50%). Inoltre, conta anche la natura del problema legale. Le persone che hanno a che fare con questioni legate al diritto di proprietà riportano un accesso più alto a assistenza e rappresentanza adeguata (66%), mentre chi affronta problemi relativi ai servizi pubblici (47%), alla protezione dei consumatori (52%) o al lavoro (55%) registra tassi di accesso più bassi. In particolare, l'analisi della relazione tra fattori selezionati e la probabilità di ottenere assistenza e rappresentanza mostra che uomini, lavoratori, chi affronta problemi contemporanei, residenti del Sud Italia e persone con questioni familiari, abitative o legate alla terra hanno più probabilità di accedere a assistenza e rappresentanza. 

Per quanto riguarda le fonti di assistenza, la maggior parte delle persone che riescono a ottenere supporto adeguato si rivolge ad avvocati o consulenti professionisti (70%). Altri cercano aiuto da amici o parenti con formazione legale (17%), definiti come persone che hanno frequentato la facoltà di giurisprudenza o lavorano in un'organizzazione che fornisce consulenza legale. Meno della metà di chi cerca assistenza (48%) si affida a un solo consulente, mentre il 27% consulta due o più persone.

Diversi fattori continuano a ostacolare la capacità delle persone di ottenere assistenza. Il costo finanziario dell'assistenza legale è il deterrente più comune (24%), seguito dalle difficoltà nel capire a chi rivolgersi per un consiglio (16%) e dalla mancanza di consapevolezza che sia possibile cercare assistenza (14%). La paura di conseguenze negative, sebbene meno comune, è presente anch’essa (3%). Oltre a queste difficoltà pratiche, molte persone percepiscono l’assistenza legale come per lo più inaccessibile: mentre il 53% delle persone riesce effettivamente ad accedere all’assistenza adeguata, solo il 28% della popolazione generale crede che le persone in Italia avrebbero accesso a un aiuto legale a prezzi accessibili se ne avessero bisogno. Il sistema giudiziario sembra essere percepito come inaccessibile e troppo costoso anche quando la maggior parte delle persone riesce alla fine a ottenere assistenza. Una minore visibilità dei servizi disponibili, una qualità incoerente o una più ampia sfiducia nelle istituzioni potrebbero contribuire a questa percezione di accessibilità limitata.

In Italia, quasi la metà delle persone che affrontano problemi seri con la giustizia riferisce di non ricevere un adeguato accesso a informazioni e consigli, assistenza o rappresentanza appropriata, una risoluzione efficace dei loro casi o risultati soddisfacenti lungo il loro percorso giudiziario (50%). Vale la pena notare che il sondaggio è stato condotto nei primi mesi del 2024, prima dell'implementazione di alcune riforme del PNRR. L'incidenza è particolarmente alta tra i più giovani, con le persone tra i 18 e i 24 anni che registrano i tassi più alti di bisogni legali insoddisfatti, pari al 57%.

I fattori sociodemografici e situazionali sono anche collegati a una maggiore probabilità di non avere accesso a informazioni e consigli, assistenza o rappresentanza adeguata, risoluzione efficace dei casi o risultati soddisfacenti nel percorso di giustizia. Disoccupazione e la presenza di problemi giudiziari concomitanti aumentano ulteriormente il rischio di bisogni non soddisfatti. Inoltre, la maggior parte delle persone in difficoltà economiche non riceve accesso a informazioni e consigli, assistenza o rappresentanza adeguata, risoluzione efficace dei loro casi o risultati soddisfacenti nel loro percorso di giustizia (54%), rispetto al 48% delle persone in condizioni finanziarie senza vincoli.

Le donne hanno problemi di giustizia irrisolti più spesso degli uomini (51% contro 48%), e le persone che vivono in aree rurali affrontano questo problema più spesso di quelle che risiedono in aree urbane (52% contro 49%). 

Per quanto riguarda problemi specifici tra le persone che non hanno accesso a informazioni e consigli, assistenza o rappresentanza adeguata, risoluzione efficace dei loro casi o risultati soddisfacenti nel percorso di giustizia, il bisogno più frequentemente non soddisfatto riguarda l'accesso alle informazioni, segnalato dal 65% delle persone, seguito da vicino dall'accesso a consigli e rappresentanza, che riguarda il 60% delle persone. Molti individui affrontano più problemi contemporaneamente; per esempio, una persona su cinque con problemi di giustizia irrisolti segnala la mancanza sia di informazioni sia di consigli o rappresentanza adeguata. Questo suggerisce che le sfide nella giustizia civile e amministrativa raramente sono isolate e spesso si compongono l'una con l'altra.

Le conseguenze di questi bisogni legali non soddisfatti vanno oltre i problemi non risolti, influenzando negativamente la vita delle persone e causando difficoltà concrete nei settori della salute, dell’economia e della sfera sociale. Più della metà delle persone che ha riportato almeno un problema di giustizia serio sperimenta qualche forma di disagio come conseguenza diretta dei propri bisogni legali non soddisfatti (52%). Gli effetti sulla salute sono particolarmente diffusi, con il 37% che riporta malattie legate allo stress, lesioni fisiche o un peggioramento del benessere generale. Anche le ripercussioni economiche sono significative: il 23% delle persone tende a subire perdite di reddito, interruzioni lavorative, tensioni finanziarie o la necessità di trasferirsi. Anche le relazioni sociali ne risentono, con il 17% che segnala impatti negativi sulla vita familiare, e una percentuale più piccola che riferisce l’abuso di sostanze come meccanismo di coping (4%).

Fonte: OCSE, Diagnosis Report – Italy, 2026.  

L’estratto del rapporto OCSE va inteso come una fotografia che fornisce una mappa di quali siano le linee di dialogo fra cittadini e sistema di giustizia lungo le quali si possono generare delle diseguaglianze di capacità di accesso alle effettive tutele determinate dal sistema giuridico per le persone. Il ragionamento sotteso è così articolato: 

• Le norme giuridiche sono eguali per tutti e pongono tutte le persone nella stessa posizione dinnanzi alle regole astratte 
• Sono le capacità di cui dispongono le persone in termini di risorse informative di risorse di vita di risorse economiche e di risorse cognitive per esercitare le proprie libertà 
• Nel momento in cui le persone si avvicinano al sistema della giustizia per cercare una soluzione possono lungo la strada dell’accesso – si parla nei rapporti internazionali di pathways – fare l’esperienza di diverse capacità o di esacerbate diseguaglianze derivate dal procrastinarsi di una esperienza che nasce da una forte asimmetria fra parti o fra cittadino e Stato. 

Pertanto mettere a fuoco l’esperienza del dialogo fra persone e sistema giustizia significa concentrarsi con i dati alla mano su quelle riforme che possono incidere sulla attuazione del principio del giusto processo qualora si tratti di un dialogo che avviene fra le persone e il sistema giustizia all’interno della giurisdizione civile, penale, amministrativa, ovvero sulla attuazione del principio della giusta giurisdizione quando si tratta di una estensione semantica anche al di là delle forme di interazione che sono specifiche e distintive del contenzioso. 

Il ruolo per il notaio nelle riforme della giustizia del futuro 

I nuovi dati di cui disponiamo forniscono di fatto un atlante. Esso ci indica le leve sulle quali bisognerebbe agire attraverso riforme che valorizzano il ruolo del notaio affinchè sia attuato più propriamente e più prevedibilmente l’articolo 111. 

Fig. 1 In che modo il notaio è attore attuatore dell’articolo 111 

Una delle leve che vengono spesso associate al ruolo del notaio è quella della deflazione del contenzioso. Non si tratta soltanto di pensare in termini di efficienza, ma anche di aumento della possibilità di inverare l’articolo 111[[16]]. È infatti nel bilanciamento dell’allocazione delle risorse per diverse tipologie di bisogni che si può identificare una leva di sistema sulla quale agire per massimizzare la opportunità di accesso alla soluzione di problemi che prendano la conformazione del contenzioso, al netto di quelli che possono trovare una loro prevenzione attraverso il dialogo fra persona e diritto intermediato dal notaio. 

Questo ragionamento è fondamentale per capire quale modello causale si dovrebbe avere in mente per implementare l'agenda di ricerca descritta nell'ultima parte del documento, in particolare facendo riferimento alle sinergie tra i diversi esercizi di monitoraggio sviluppati dall'OCSE. 

I dati dovrebbero poi essere utilizzati per mappare la composizione della domanda di giustizia. Per domanda di giustizia si intendono le varie componenti della società – basate sulla distribuzione per età, istruzione, problemi di salute, tasso di disoccupazione. Ogni gruppo sperimenta un tipo specifico di problema legale (le persone con problemi di salute hanno una maggiore propensione a essere ostacolate da barriere fisiche, a riscontrare problemi con le professioni mediche, ecc.). 

Una tipologia che abbina i tipi di gruppi sociali ai possibili ostacoli è il primo passo per avere una griglia con cui monitorare e valutare l'organizzazione effettiva del servizio giudiziario. Mappa dei costi affrontati dagli individui e dai gruppi. Questi costi hanno una duplice natura. Sono oggettivi – costi per accedere a un legale, costi per entrare in tribunale, costi per utilizzare strumenti informatici per presentare una causa, ecc. Sono anche soggettivi – in particolare quando ci si riferisce ai costi in termini di incertezza. I tempi delle decisioni giudiziarie che non sono prevedibili, decisioni, tempi sconosciuti, generano costi soggettivi, cioè costi sperimentati dagli individui quando devono prendere decisioni per formarsi un'opinione propria.

È necessario quindi un cambio concettuale nella progettazione e attuazione delle politiche. Sotto l'intero ragionamento sviluppato nel documento emerge una nuova idea del sistema giudiziario. Il sistema giudiziario – anzi, il sistema dei tribunali – fa parte della governance pubblica. In tal senso, il concetto di sistema giustizia incorpora diverse funzioni che non sono – né possono essere – svolte dagli organi giudicanti. 

Il notaio è attore attuatore dell’articolo 111 su quattro aspetti: 

• Nel costruire “giusto” accesso ai diritti. 
• Nel costruire “giusta” sostenibilità di sistema nella risposta di giustizia e nella elaborazione di diritto. 
• Nel costruire “giusta” giurisdizione per le parti non contenziose – VG – e deflazionando le sopravvenienze derivate soltanto da contratti imperfetti o da non perfettamente informate elaborazioni giuridiche o, ancora, da mancanza di controlli preventivi.
• Nel costruire “giusta” normativa nel senso di rispondente ai bisogni effettivi della società. 

I settori sui quali il notaio può intervenire coprono il diritto di famiglia e il diritto immobiliare. Ne consegue che si possono immaginare estensioni degli ambiti di intervento del notaio come segue: 

• D.lgs. n. 149 del 2022, art. 21 con estensione delle potestà di carattere autorizzativo e di carattere informativo. 
• Ruolo nella attuazione del decreto legislativo 66 del 7 maggio 2026. 
• Innalzamento delle garanzie negli atti costitutivi delle imprese.

La tesi che questo Studio permette di suffragare è che per i settori suddetti l’ampliamento del ruolo del notaio all’interno del sistema giustizia permette una più profonda, certa, ed effettiva attuazione dell’articolo 111 e quindi del principio della giusta giurisdizione. 

Se ne evince, riprendendo quanto alla nota 7 del presente Studio, che il notaio contribuendo al rafforzamento della fiducia sociale nella effettività dell’accesso al diritto e alla giustizia e nella effettività delle risposte che il cittadino si può attendere di potere ricevere, contribuisce sul piano sistemico – del Paese – al rafforzamento della legalità e quindi dello Stato di diritto. 

NOTE: