Le diseguaglianze dinnanzi alle istituzioni del diritto: alle origini sociali della domanda di terzietà e fiducia

Daniela Piana

Professoressa ordinaria di Scienza politica, Università di Bologna

Il cardine della democrazia 

La letteratura scientifica comparata sviluppatasi fra la scienza della politica e la sociologia economica lungo tutto il corso del XX secolo ha tradizionalmente concettualizzato ed osservato poi l’eguaglianza come uno dei due profili che caratterizzano le società e, nelle loro modalità di governarsi ed esercitare il potere, i sistemi politici[[1]]. L’uguaglianza, infatti, viene inserita nelle analisi delle qualità dei regimi politici e più specificatamente della qualità delle democrazie unitamente alla libertà. In modo più proprio, sia l’eguaglianza, sia la libertà sono poi declinate al plurale, gli studiosi avendo consapevolezza della pluralità delle sfaccettature e delle dimensioni che entrambi questi principi (e valori) assumono nelle società e nella storia[[2]]. 

Ancor prima di occuparsi di democrazia però gli scienziati della politica e i sociologi hanno affrontato la domanda di ricerca che potrebbe essere sintetizzata nei termini di quali siano i fattori che determinano le diseguaglianze sul piano dei processi di cambiamento sociale e sul piano delle manifestazioni di tali diseguaglianze come propulsore eventuale di cambiamenti – di regime o nel regime politico[[3]]. Sovente, nelle analisi così sviluppate, si è affrontato il tema della fiducia dei cittadini nelle istituzioni, anche come risultati della capacità delle istituzioni stesse di dare una risposta alla implicita, diffusa, e ineludibile domanda di mitigazione delle diseguaglianze e delle percepite ingiustizie sociali[[4]]. 

Quando questa letteratura ha incontrato gli studi sui processi di democratizzazione e sulla democrazia la questione dell’eguaglianza si è immediatamente posta in due termini: 

• Eguaglianza e libertà come due principi che danno forma al design delle istituzioni politiche e alle scelte legislative in merito a quanto spazio dare all’esercizio della libertà rispetto a quanto spazio dare alle forme di coesione sociale;
• L’eguaglianza come causa e come risultato dei processi decisionali democratici, a monte dei quali si situa la eguale partecipazione alle decisioni per via dell’eguale diritto di voto, di espressione della parola, di associazione, e a valle dei quali si situa l’effetto delle decisioni dei governi sulle risorse di cui i cittadini possono fruire attraverso i meccanismi propri, soprattutto, delle politiche redistributive o perequative. 

In questo quadro analitico, il welfare ha costituito un tema di ricerca dominante, così come nel prosieguo del XX secolo ed in particolare sul crinale del passaggio dal XX al XXI secolo, il tema del mercato del lavoro e delle scelte di tassazione legate alle transazioni economiche di mercato hanno acquisito un rilievo progressivamente e comprensibilmente sempre maggiore. 

È interessante sottolineare come una parte influente della ricerca comparata abbia sovente lavorato sul trade off fra libertà ed eguaglianza, anche ragionando delle forme della regolazione e de-regolazione dei mercati, con riferimento a quali ruoli spettino all’attore pubblico nelle esperienze dei vari paesi nel promuovere dinamiche di sviluppo economico connesse, per un verso, con l’esercizio di libertà, e per l’altro verso, con la riduzione delle diseguaglianze[[5]].

Non stupisce l’evoluzione dell’agenda di ricerca, essendo questa l’effetto, anche, delle domande di comprensione che scaturiscono dalla società nel suo addivenire storicamente situato. Non prona al bisogno di intelligibilità dei fenomeni contemporanei, resta però che la ricerca scientifica tende a muoversi sotto la sollecitazione delle domande di ricerca che scaturiscono nel dialogo con ciò che accade nel mondo. 

Che funzione esplicativa avrebbe la norma giuridica in questo quadro? 

Nelle democrazie, la legge è eguale per tutti. 

Dinnanzi alla norma giuridica qualsiasi differenza di fatto, avente dimensioni economiche, sociali, culturali, prende la forma e il significato di un “fatto di vita”, che viene trattato attraverso un occhiale universale, che astrae da tutte le condizioni specifiche. 

Infatti, il diritto si occupa del soggetto titolare di diritti ed è su questa base che si categorizza la norma ed è sulla stessa base che si ragiona in chiave empirica, assumendo che nei sistemi politici l’adozione di norme giuridiche sia uno strumento capace di introdurre un cambiamento secondo una ratio molto semplice. Quella norma introduce eguali trattamenti per categorie di “egualmente situati nella società” e nella “economica” ovvero introduce diversi trattamenti per gruppi di “diversamente situati” in modo da massimizzare la redistribuzione o l’ammortizzazione di incertezze e rischi o da regolare l’esercizio delle libertà in una ottica di equilibrio di sistema. 

La domanda che resta a questo punto è se vi sia una probabilità per la quale la norma giuridica e la persona quando si incontrano nei fatti non siano in modo automatico e lineare sempre capaci di generare un trattamento eguale. 

È possibile che vi siano diseguaglianze nelle capacità di avvalersi dei diritti che pur restano in astratto eguali per tutti? 

È possibile che, pur valendo le norme giuridiche su tutto un territorio nazionale, esse siano diversamente capaci a seconda delle aree di un paese di generare esercizi di libertà effettivi da parte delle persone? 

È possibile che la stessa norma, a parità di altre condizioni, dinnanzi ad una società con divari sociali significativi e persistenti ed in assenza di efficaci meccanismi di mobilità sociale, divenga un oggetto di cui le persone esperiscono la natura aliena, invece che l’ascolto e l’appartenenza?[[6]]

Le risposte a queste domande apportano elementi importanti alla riflessione in merito al ruolo del notaio nell’attuazione dell’articolo 3 della Costituzione italiana. Si tratta, lo si dirà in modo puntualmente legato alle evidenze empiriche di cui questo lavoro intende rendere conto in modo massimamente succinto, di una attuazione che ha valore, funzione, e realtà trasversali a tutti gli articoli della Costituzione e, per estensione, a tutte le forme di giuridicità che si inseriscono in un sistema politico. 

Se infatti il presupposto su cui si fonda l’architettura democratica di un paese è quello secondo cui il diritto e la norma del diritto hanno un primato perché espressione di una impersonalità e di una certezza dell’esercizio del potere, allora l’eguaglianza è la cifra che contraddistingue il rapporto fra qualsiasi titolare di diritti e la regola del diritto. 

Pertanto, l’attuazione del dettato di qualsiasi norma giuridica richiede che sia assicurato l’eguale trattamento. 

In questo passaggio, la norma e principio che l’ispira (l’uguaglianza formale) incontra il fatto sociale, il fatto economico, il fatto culturale nelle transazioni economiche, nelle interazioni fra cittadino e pubblica amministrazione, nella vita di ogni giorno. È in questo incontro che si può realizzare l’equità ovvero l’eguaglianza delle capacità di esercitare davvero le libertà individuali. Affinché ciò avvenga occorre un fattore interveniente. Questo è il perimetro di funzione e di missione del notaio rispetto all’articolo 3.

Quali quantità di quali eguaglianze? Verso una nozione plurale che parla del rapporto fra persona e opportunità 

L'uguaglianza è tra gli indicatori più importanti della qualità di una democrazia e implica che tutti i cittadini siano uguali di fronte alla legge. 

Essa può essere intesa come uguaglianza di esiti – il che si traduce nell'adozione di politiche orientate ai risultati e volte alla ridistribuzione delle risorse – oppure come uguaglianza di opportunità (o meglio, di accesso alle opportunità, ad esempio quella di partecipare alla sfera pubblica), da attuare attraverso politiche rivolte a beneficiari specifici. 

In una società caratterizzata da disuguaglianze contenute, è più probabile che la democrazia sia di buona qualità.

Il fenomeno delle diseguaglianze sociali ha da sempre attratto l’attenzione di sociologici ed economisti. A questi ultimi in particolare si deve un ampio, consolidato, e profondamente influente lavoro di elaborazione di modelli e teorie che hanno al centro l’idea secondo la quale le diseguaglianze si possono misurare in termini di dotazioni di risorse associate all’individuo, inteso come persona, inteso come attore collettivo – una organizzazione – guardata e osservata però come se fosse un attore unitario. 

Ne deriva che la distribuzione delle risorse fra individui è una variabile sulla quale fare leva per mitigare le diseguaglianze. Se, infatti, a parità di utilità attese da – ad esempio – l’acquisto dello stesso immobile da parte di due persone ciò che farà la differenza è la dotazione di risorse dell’una rispetto a quella dell’altra, allora per astrazione quando la diseguaglianza dinnanzi ad un bene o ad una opportunità dipende dalla dotazione assoluta o percentuale della risorsa necessaria per accedervi, la leva delle politiche pubbliche che vogliano ridurre le diseguaglianze è quella di ridurre la differenza fra le due persone in termini di dotazione di risorse. 

Questo naturalmente può essere fatto per via distributiva – ad esempio distribuendo a categorie che sono particolarmente svantaggiate fondi provenienti da finanziamenti europei – o redistributiva – ad esempio attraverso una politica fiscale di carattere contributivo proporzionale al reddito. 

In generale, comunque, l’idea di diseguaglianza che è sottesa a molte delle misure internazionali – si pensi all’indice di Gini che misura quanto sia disegualmente distribuita una risorsa in un determinato sistema-paese – è tratta da una visione economica dell’azione individuale e della scelta. 

L'indice probabilmente più tradizionalmente usato per misurare le forme di disuguaglianza economica è l'indice di Gini. Esso guarda alla distribuzione dei redditi personali come proxy per l'uguaglianza economica (escludendo aspetti come la proprietà privata), quindi non è davvero un indice dell'uguaglianza delle opportunità economiche, dato che queste possono avere varie fonti, oltre al solo reddito. L'indice è normalizzato in modo che valori bassi indichino maggiore uguaglianza del reddito (infatti, con un indice di Gini pari a 0, il reddito sarebbe distribuito equamente), e valori alti indicano un reddito distribuito in modo più diseguale (e un ipotetico indice di Gini pari a 1 significherebbe che solo una persona riceve tutto il reddito, mentre tutti gli altri non riceverebbero nulla).

Non è questa la sede per affrontare nel dettaglio le molteplici varianti della teoria economica neoclassica e le proposte di revisione ovvero di approfondimento di alcune delle variabili che entrano in gioco quando le persone decidono dove allocare le loro risorse o decidono quali strategie e quali azioni intraprendere per investire al fine di acquisire più risorse di un determinato tipo o diverse risorse. 

La misurazione in danaro o in beni va insieme con quella della misurazione delle risorse che si considerano intangibili, come ad esempio l’informazione. La ratio sottesa è qui quella che sostiene che si decide meglio quando si hanno più informazioni e tanto più tali informazioni provengono da fonti attendibili, alla cui qualità contribuirebbe il pluralismo delle fonti informative e la libertà della parola e della stampa[[7]]. 

Più in generale se ci limitiamo alle analisi lineari che sono alla base di molte valutazioni di impatto delle politiche di contrasto alle diseguaglianze noteremo la ricorrenza di alcuni indicatori standard. Le diseguaglianze si misurano per distribuzione delle risorse economiche, per distribuzione delle risorse educative, per diffusione della povertà (assoluta e relativa). 

Non tutti i modelli di uguaglianza sono collegati a questioni di reddito individuale o alla posizione individuale nel mercato del lavoro. In molti casi il focus delle analisi si è ampliato per dirigersi verso aree di politica che dovrebbero garantire un certo livello di uguaglianza in settori come la salute e l'istruzione. 

Si parte dall'assunto che entrambi siano collegati ai cambiamenti economici (e quindi potenzialmente soggetti a modifiche indotte dalle crisi economiche), dato che consumano elevate quote di risorse pubbliche[[8]]. 

Ci sono alcuni altri aspetti dell'uguaglianza che non dipendono necessariamente solo dal denaro. Certo, la situazione delle fasce vulnerabili può cambiare molto, a seconda di quanto denaro viene investito nel coadiuvare la qualità della vita nella loro situazione reale, ma questo è solo un lato della questione. Sebbene sia certamente utopico parlare di uguaglianza perfetta in questi ambiti, si deve intendere tale visione come un dibattito sulle pari opportunità e/o sull’accesso equo alle risorse. Infine, è accettato che ci si riferisca a quelle forme di uguaglianza che non dipendono, o lo fanno solo in misura molto limitata, dalle capacità monetarie, come le forme strettamente personali di uguaglianza negli stili di vita, influenzate da genere, età, origine, orientamento sessuale o disabilità. 

Riconoscimento e pari opportunità sono anche aspetti importanti della loro partecipazione uguale nella vita sociale. Questo diventa ancora più chiaro quando parliamo di questioni di genere o di orientamento sessuale. Sebbene, ad esempio, possano esserci misure statali monetarie per migliorare la situazione delle donne nel mercato del lavoro (come programmi di qualificazione co-finanziati dallo stato), l'uguaglianza può anche essere garantita tramite regole (a costo nullo). 

Tuttavia, in generale, è piuttosto difficile assumere che vi sia una correlazione causale lineare e diretta fra l’introduzione di una norma giuridica e la omogenea riduzione delle diseguaglianze per tutte le persone che appartengono alla categoria per la quale la norma intende operare in senso redistributivo o perequativo. 

Facciamo un esempio. A categorie di individui che sono eguali fra loro per genere e per fascia di reddito la legge associa il diritto ad accedere ad istituto giuridico di promozione della imprenditorialità. Nondimeno non tutte le persone che appartengono a quella categoria per la quale la legge è eguale – per tutte le persone che sono di genere e di quella fascia di reddito – colgono quella opportunità. Perché? 

I dati empirici mostrano quanto siano disomogenei gli impatti delle politiche redistributive o le politiche di welfare non universalistiche agli effetti della mitigazione delle diseguaglianze. Quindi i dati ci mostrano che qualcosa nel modello lineare che ci giustificherebbe a inferire dall’aumento delle opportunità o dalla riduzione dei costi di accesso alle stesse opportunità una maggiore crescita dello sviluppo e del benessere della persona, è mancante. 

Nel corso degli anni 70 e a seguire con molta enfasi soprattutto nelle sedi scientifiche a forte connotato di internazionalizzazione scuole di pensiero diverse cominciano ad affermarsi. 

Fra queste, senza alcuna esitazione, va considerato il cambio di paradigma segnato dal pensiero di Amartya Sen. Con la teoria delle capacitazioni – che è la traduzione in italiano di capability – Sen fa entrare sulla scena una idea molto proficua quando si affronta la tematica del rapporto fra diritti delle persone principio di eguaglianza ed attuazione del dettato costituzionale. Conseguentemente, le parole di Amartya Sen divengono particolarmente pertinenti nel momento in cui si analizza il rapporto che intercorre fra il notaio e l’articolo 3 della Costituzione: «l’idea di eguaglianza deve confrontarsi con due differenti forme di diversità: la sostanziale eterogeneità degli esseri umani; la molteplicità delle variabili in base alle quali l’eguaglianza può essere valutata»[[9]]. 

Sotto questa premessa va sussunta anche la relazione di eguaglianza che si crea fra la persona e i diritti che sono incardinati e definiti dalle norme giuridiche? 

Sul piano teorico e valoriale la risposta è chiaramente negativa. Si è eguali dinnanzi alla legge. 

Ma sul piano fattuale ossia sul piano che si può osservare e che diventa rilevante per le politiche pubbliche così come per i servizi che sono erogati a cittadini e società la risposta è invece positiva. 

Il salto dalla norma al fatto è quindi un salto “quantico” perché situa il nostro ragionare in una prospettiva che permette di vedere alcuni aspetti altrimenti obnubilati dalla nozione, necessaria e sul piano prescrittivo imprescindibile di eguaglianza formale. 

Ci dice ancora Sen «le caratteristiche delle diseguaglianze in spazi diversi tendono a divergere» [[10]]. Il che implica che quand’anche una norma sancisse egualmente per tutte le persone che hanno una caratteristica eguale – la fascia di reddito – un diritto, sarà invero l’insieme delle caratteristiche di questa persona a determinare nei fatti come, se, quando e con quale grado di benessere ovvero di valore aggiunto per la persona stessa essa sarà in effetti in grado di fruire di quel diritto. 

In quello spazio che si crea fra il diritto formalmente sancito le caratteristiche reali della persona e le diverse possibilità di scegliere che le sono offerte dalla situazione in cui si trova si incuneano una serie di fattori. 

Questi fattori sono le capacità intese come effettive libertà di acquisire quei funzionamenti della persona che le permettono di cogliere l’opportunità che le sta dinnanzi[[11]].

Nelle parole di Martha Nussbaum, che di questo si occupa con ampio respiro filosofico e teoretico, le capability sono la porta da cui entra nel dibattito internazionale, sia scientifico, sia – con qualche ritardo – politico ed istituzionale la questione della autonomia della persona e dell’esercizio di tale autonomia come di una relazione fra la persona, le condizioni reali di vita e dei fattori – che sono appunto le capability – capaci di creare una sorta di “lievito” mettendo la persona nelle condizioni di esercitare realmente, concretamente puntualmente e contestualmente – quindi in quel momento e in quel luogo – le sue libertà. Se si accettano questi presupposti allora molte conseguenze discendono e permettono di delucidare i termini del dibattito e dell’agire sulla mitigazione delle diseguaglianze, ma soprattutto tratteggiano immediatamente lo spazio entro cui il notaio situato fra società e diritto, fra privato e pubblico, diviene attuatore e meccanismo di “inveramento” dell’articolo 3 della Costituzione[[12]]. Il notaio è, seguendo il ragionamento, un traduttore in capability delle risorse, in quanto si situarsi all’incontro fra la persona e l’ambiente esterno. 

Se questo presupposto viene mantenuto anche quando si parla di eguaglianze di opportunità, ciò implica che vi sia una attenzione scientifica e un orientamento pratico e strategico per la costruzione di quella autonomia del giudizio e della espressione della volontà della persona, rafforzata da alcune condizioni ineludibili: 

• La consapevolezza delle regole che tutelano i diritti 
• La consapevolezza delle barriere che si frappongono fra quella tutela de jure e la effettività de facto in contesto 
• La esistenza di una cultura diffusa in materia diritti ancorata ancor prima che alle regole di diritto positivo – fondamentali – alla normatività interiorizzata nei mondi di vita imprenditoriale, sociale, famigliare, educativa, comunicativa, dove la persona investe il proprio tempo, esprime la propria identità, proietta la propria evoluzione nel futuro, avendo contezza di ciò che gli altri si aspettano, sono pronti a mettere in comune, anche quando si tratta di creare meccanismi di rinforzo e di controllo che non passino necessariamente dalla formalità giuridica.     

Questi aspetti non sono altro che la esplicitazione empirica del concetto astratto di capability ossia di capacitazioni introdotto da Amartya Sen nell’analisi socioeconomica del cambiamento politico istituzionale e delle politiche pubbliche. Sono le informazioni che rendono le persone effettivamente capaci di orientarsi nel sistema ampio di norme giuridiche. Così facendo sarà per i cittadini possibile esercitare i loro diritti ottemperare ai loro obblighi in un modo che li rende capaci di autonoma decisione e scelta anche a fronte della consapevolezza di quali siano le conseguenze dell’optare per l’una o l’altra delle azioni che le norme permettono o che le norme – come nell’esempio degli incentivi per legge alla imprenditorialità, ma gli esempi potrebbero moltiplicati – incoraggiano.  

Sono le conoscenze di quali siano i costi di vita e le barriere che di fatto possono frapporsi fra l’esercizio delle libertà e la realizzazione degli obiettivi che la persona si prefigge a rendere effettivo il diritto che è previsto in via astratta in modo eguale per tutte le persone che condividono quella particolare caratteristica o quella particolare posizione. Si faccia ad esempio attenzione a cosa è accaduto proprio ad opera del Notariato di una azione di riflessione dottrinale e di promozione istituzionale di una innovazione normativa che è passata attraverso l’adeguamento delle fattispecie connesse con la nozione di comunicazione della volontà. Si tratta della estensione della validità della comunicazione dell’espressione della volontà attraverso la intermediazione della strumentazione tecnologica del puntatore ottico nei casi di persone affette da SLA. In quel caso la norma in via astratta prevede il diritto di espressione della volontà per ogni persona. Le persone affette da SLA non cadono nella categoria giuridica delle persone che sono diversamente capaci in termini cognitivi. La loro volontà è cognitivamente evidente ed autoconsapevole. Facendole ricadere in quella categoria significherebbe trattare in modo eguale soggetti giuridici intrinsecamente e propriamente diversi. L’adeguamento del concetto comunicazione della volontà permette in questo contesto di ottemperare all’obbligo previsto dall’ordinamento e dalla legge notarile di investigazione della volontà e di rispettare appieno la titolarità del diritto all’esercizio libero della propria volontà in materia – ad esempio – di destinazione dei beni di cui la persona affetta da SLA è proprietaria. 

La consapevolezza delle barriere è una condizione di capacitazione anche in una ottica dinamica. Solo nella condizione di avere contezza del ciclo di vita e della dinamica di cambiamento che una determinata opportunità può implicare la persona esercita davvero la propria autonoma libertà. Si faccia l’esempio della decisione di cogliere l’opportunità degli incentivi previsti per l’imprenditoria femminile per la creazione di start up ad alto valore innovativo, un dispositivo giuridico che viene previsto come premialità in diversi bandi di finanziamento pubblico – quindi per via regolamentare. Cogliere l’opportunità significa esercitare un diritto nelle condizioni specifiche previste dalla legge – che è eguale per tutte le persone che ricadono nella categoria per la quale la legge prevede tale incentivo. Ma le conseguenze non si limitano a questo. Esse hanno a che vedere anche con le conseguenze di vita che la scelta comporta. I dati di cui disponiamo, ad esempio, ci illuminano rispetto alle difficoltà che esistono in particolari regioni del paese per le donne che vogliano accedere al credito. Sul totale dei prestiti erogati alle famiglie il credito che viene accordato nella forma di prestito alle donne risulta del 28,96% per la Valle d’Aosta, del 23,42% per la Sardegna, del 22,95% per il Lazio, mentre restano al 16,75% per la Campania. Cosa significa questa differenza per la capacitazione delle donne? Significa che quand’anche si fosse esercitato un diritto che è previsto in modo eguale per tutti dalla norma astratta che incentiva alla imprenditorialità di genere, resta la successiva difficoltà a dare seguito a tale imprenditorialità se nel luogo in cui si vive non ci sono le condizioni ideali per continuare a finanziarne lo sviluppo ovvero l’innovazione. Un esempio diverso ci arriva oggi dalla analisi dei dati di cui disponiamo in materia di innovazione digitale nel settore delle piccole e medie imprese. Gli incentivi di carattere economico e le premialità competitive nei bandi di gara per le piccole e medie imprese che intendono investire nella trasformazione digitale e nella integrazione di dispositivi di intelligenza artificiale sono particolarmente diffusi. Nondimeno sappiamo empiricamente che le piccole e medie imprese sono particolarmente reticenti ad avventurarsi lungo la strada della innovazione digitale, in quanto le condizioni di capacitazione delle stesse sono sfavorevoli. Mancano le informazioni che sono capaci di orientare gli imprenditori e mancano le condizioni di sostenibilità del prosieguo, ossia del consolidamento dell’innovazione. 

Le capacitazioni non avvengono soltanto per via di una serie di condizioni – che chiameremo funzioni di capacitazioni, “lieviti” che creano un ponte fra la norma astratta e il fatto di vita di una persona, fra il diritto astratto e la scelta di fruirne – che riguardano il livello individuale della realtà. Mentre infatti sono necessarie informazione e consapevolezza, esse non sono sufficienti a creare capacitazioni sostenibili e durature. Il livello sociale è egualmente importante ed è in sé stesso una fonte di capacitazione. Sen lo esplicita in modo chiaro. Una cultura dei diritti diffusa permette di capacitare le persone quando scelgono e quando si pongono dinnanzi ai loro diritti. Tale cultura, infatti, sarà influente e rilevante nel determinare il modo con cui la persona vedrà le proprie scelte accettate dal mondo sociale nel quale vive e vedrà l’esercizio delle libertà che risponde ai suoi desideri o ai suoi obiettivi di vita capace di generare un risultato che viene riconosciuto e accettato nel mondo circostante. 

La ricerca scientifica offre elementi empirici su tutti i fattori che sono stati citati fino ad ora e che, mettendo a sistema la proposta di Amartya Sen nel contesto della analisi di quale sia l’apporto del notaio alla attuazione dell’articolo 3 della Costituzione, rilevano agli effetti della trasformazione del principio di eguaglianza formale dinnanzi alle norme giuridiche in eguaglianza ed equità. 

Avvalendosi di indicatori e di valutazioni qualitative le scienze sociali contribuiscono a costruire una mappa del sistema socioeconomico italiano che fa emergere con nitidezza tre aspetti: 

• Le linee che segnano le più profonde diseguaglianze sociali 
• La distribuzione delle capacità, ovvero delle informazioni, delle competenze, degli accessi effettivi alle fonti di orientamento verso i diritti e verso il diritto 
• Le leve su cui agire per aumentare le capacità ovvero per ridurre le barriere all’accesso ai diritti. 

La domanda alla quale le scienze sociali rispondono è: quali sono i fattori che, ceteris paribus – ossia a parità di norme di diritto positivo – fanno la differenza come condizioni facilitanti e/o ostacolanti rispetto ad una effettiva tutela dell’eguaglianza dinnanzi alle norme che sanciscono diritti? Quale è la natura di questi fattori? Riguardano la architettura delle scelte, i costi e i benefici potenziali del cambiamento delle prassi di tutela, il modo con cui i cittadini guardano tali scelte? I vincoli de facto caratteristici del funzionamento aziendale, sociale, economico? Il grado di flessibilità e/o resistenza al cambiamento di questi vincoli? Una volta risposto a queste domande è possibile individuare quali azioni debbano essere usate per fare leva sui fattori che abbiamo chiamato condizioni facilitanti/ostacolanti e fare sì di catalizzare a) un processo di consolidamento delle prassi virtuose; b) un processo di miglioramento agendo sulle barriere. 

Si noti che in questo ragionamento si è al momento tralasciato un aspetto cui si ritiene opportuno dedicare una considerazione a latere, ossia quello della fiducia. 

Opportunità per legge, percorsi di vita: cosa (non) possiamo chiedere alla norma giuridica astratta?  

Le riflessioni che sono state sviluppate nel precedente paragrafo intendono arricchire il quadro degli apporti che le scienze empiriche sociali e politiche possono dare nel ragionamento che si elabora in merito al ruolo del notaio nell’attuazione dell’articolo 3 della Costituzione. In una parte della letteratura scientifica di cui ampiamente si dispone la relazione che si assume intercorra fra norma giuridica ed azione è di carattere lineare. Al variare della norma varia l’azione. Ma vi è anche una ampia letteratura che riconosce l’esistenza di fattori intermedi che intervengono in quella relazione, agendo da “capacitazione”. 

Queste considerazioni generali vanno calate nel contesto italiano ed in particolare nella osservazione di quali siano le diseguaglianze con cui il paese si confronta. È infatti con questa realtà che l’articolo 3 va messo, per così dire, in dialogo. 

Lo studio delle diseguaglianze sociali in Italia ha sempre occupato nel panorama delle scienze sociali un posto di primordine. Alcune annotazioni di sfondo spiegano la attenzione data al tema al netto della rilevanza che esso ha acquisito a livello internazionale anche in relazione all’affermarsi del paradigma di politica pubblica basato su Agenda 2030. All’interno di questo l’obiettivo 10 – riduzione delle diseguaglianze – appare essere, ancor più se visto dall’angolo di visuale che è stato appena proposto, un obiettivo di livello funzionale essendo il raggiungimento di questo capace di mettere le persone e le comunità nella condizione di potere meglio fruire di quelle forme di miglioramento della vita che sono connesse con altri obiettivi della stessa agenda, come l’accesso ad una abitazione dignitosa, il vivere in un ambiente di qualità, l’accesso all’acqua, la vita in città inclusive. Tuttavia, va aggiunto che come sottolineato in un recente studio sociologico lo shock globale generato dalla pandemia ha portato in auge la domanda di ricerca relativa all’impatto delle grandi crisi sistemiche sulle diseguaglianze sociali. Crisi energetica, crisi geopolitica, crisi sanitaria sono sul piano analitico ed empirico esempi di shock ovvero di cambiamenti improvvisi la reazione e la risposta ai quali dipende da molti fattori tutti aventi in modo diretto o indiretto impatto sulla qualità della vita delle persone e sulla effettività delle loro libertà. Fra questi processi di cambiamento sistemico va annoverata anche – si vedrà quanto rilevante essa sia proprio per il ruolo svolto dal notaio nella attuazione viva concreta e contestuale dell’articolo 3 della Costituzione – la trasformazione digitale. 

Tornando ai dati le ricerche che si sono sviluppate nel corso dell’ultimo decennio hanno messo in luce alcune specificità del sistema paese che meritano di essere richiamate. Secondo il 59° rapporto Censis la distribuzione della ricchezza nella società italiana ha subito un processo di concentrazione e di sperequazione, che l’indice di Gini può rilevare, della magnitudine del 48% di aumento della ricchezza in dotazione del 5% della popolazione. Per converso la fascia delle famiglie con minore dotazione di ricchezza ha risentito del 23% del calo delle stesse risorse fra il 2011 e il 2025. Se a questa analisi si associa quella che viene fatta su base BES (Benessere equo e sostenibile) si evincono diverse linee di frattura sociale che corrispondono, utilizzando il quadro analitico delineato seguendo il concetto di capacitazioni, a diverse diseguaglianze di capacità nella fruizione effettiva dei diritti. Fra tutte quella che maggiormente distingue il sistema italiano in una chiave comparata è la distribuzione delle risorse e delle capacità di esercitare effettivamente le libertà individuali fra territori. 

Di qui si comprende perché è così importante definire con chiarezza quale sia il presupposto di fondo da cui prende avvio questa strategia. 

Esso scaturisce dalla combinazione di due premesse: 

1. Amartya Sen afferma che l’uguaglianza quando passa dall’essere un principio all’essere un oggetto di studio va intesa non solo come una relazione fra due individui o due situazioni ma anche come una relazione che riguarda quei due individui o quelle due situazioni rispetto ad alcune proprietà che li caratterizzano. Ad esempio, possiamo dire che l’uguaglianza della persona “p1” con la persona “p2” è rilevante per quanto riguarda la rispetta opportunità di accedere alla istruzione di grado superiore. Potremmo prendere in considerazione invece la rilevanza della relazione di “uguaglianza” rispetto alla dotazione di reddito al netto degli investimenti previdenziali, o ancora rispetto alle reali opportunità di cambiare residenza, lavoro, settore di investimenti, ecc. 
2. In linea con quanto magistrali voci della filosofia politica hanno suggerito il passaggio dalla libertà come principio alla libertà come fatto ci impone di guardare al modo in cui i titolari di diritti si comportano rispetto alle opportunità, non soltanto assegnando a queste una probabilità di esiti positivi, una quantificazione di costi, derivata questa anche dalla esistenza vincoli/incentivi, ma anche assegnando a quelle opportunità di azione un significato, per la loro crescita, per la forma di vita che vogliono sviluppare, per la loro identità. L’assegnazione di un significato non è un concetto sociologico astratto. Si tratta invece di una dimensione fondamentale del nostro agire nel contesto organizzativo di una impresa, nella rete professionale di riferimento, nel contesto privato, nel mondo istituzionale e in generale nello spazio pubblico. Quand’anche una azione in linea di principio fosse nell’alveo delle opportunità possibili – e fosse anche essa la più utile o potenzialmente foriera di crescita – solo il fatto che ad essa viene assegnato un significato che comprende l’utile, ma a questo non si riduce, costituisce il ponte fra una pari opportunità di principio ed una effettività nell’esercizio delle proprie scelte. 

Definire con chiarezza questi presupposti appare condizione necessaria alla esplicitazione dell’oggetto di studio e alla conseguente identificazione non solo delle azioni di ricerca da compiere, ma anche delle fonti di dati, informazioni, conoscenze ed evidenze da mappare e valorizzare ai fini di una solida, rigorosa e scientificamente sostenibile strategia di politiche pubbliche da avviare sul territorio nazionale[[13]]

Traendo le conseguenze dalla adozione della prospettiva qui tratteggiata e facendo ancora una volta riferimento ai dati di cui disponiamo nella letteratura comparata possiamo aggiungere un ulteriore fattore al quadro analitico. Quello delle capacità delle istituzioni di dare piena attuazione alle norme giuridiche[[14]]. Se infatti il fil rouge del ragionamento è costituito dalla domanda empirica che si declina nei termini di quale sia, nel contesto territoriale, culturale e socioeconomico di vita della persona, la qualità capacitante dell’incontro che la persona ha con la norma giuridica, allora in quell’incontro si può affermare che intervengano fattori di ordine funzionale ed organizzativo che sono propri della governance del settore pubblico. L’evidenza empirica che testimonia l’importanza di questo aspetto ai fini della mitigazione delle diseguaglianze viene largamente dalla analisi comparata della attuazione del diritto unionale, una analisi preziosa per gli studiosi perché permette, a parità di condizioni di normative astratte valide per tutti i paesi membri, di vedere quali fattori di carattere organizzativo funzionale e strutturale propri di ogni sistema paese intervengano a determinare divergenze e/o convergenze nei percorsi di attuazione e, al fine, di realizzazione degli obiettivi che le norme unionali si prefiggono. I dati ancora una volta mostrano cosa può fare la differenza agli effetti dell’efficace riduzione delle diseguaglianze di trattamento anche con riferimento alla interazione fra titolari di diritti e norme giuridiche[[15]].

Vi sono tre aspetti che emergono dagli studi fatti con particolare rilievo e con particolare frequenza: 

• La efficienza della pubblica amministrazione declinata in termini di semplicità delle procedure, di interoperabilità dei sistemi e di funzionamento trasparente e prevedibile nel tempo 
• La omogeneità dei comportamenti degli enti locali nella organizzazione e nella realizzazione delle politiche di investimento e delle politiche di sviluppo territoriale e regionale 
• La capillare presenza di presidi di controllo di qualità lungo tutto il procedimento amministrativo e più in generale nelle erogazioni di servizi integrati e complessi aventi come punti focali e target categorie di attori o di fasce della società. 

Se si osservano i tre aspetti riferiti sopra si può notare come essi siano fattori di capacitazione delle persone. La certezza della attuazione delle norme, la prevedibilità dei tempi dei procedimenti, la semplicità di accesso a dati e informazioni e la presenza di controlli di qualità che prevengano l’errore o la discrezionalità nella erogazione dei servizi rappresentano nel loro insieme fattori di capacitazione e da ultimo fattori capaci di dare origine a quel capitale intangibile che è alla base del rapporto fra persona e norma giuridica, la fiducia del cittadino nel diritto come metodo di tutela e di elaborazione di risposte ai problemi, risposte date nel rispetto delle parti e nel rispetto dei principi astratti di eguaglianza e di equità. 

Il notaio e l’articolo 3 della Costituzione fra capacità ed autonomia della persona 

Le argomentazioni sinora sviluppate hanno come obiettivo quello di delineare attraverso una lettura dei principi che sia empiricamente orientata quale sia lo spazio entro il quale si situa il notaio nel raccordo fra norma astratta e persona. Così facendo infatti si evince riteniamo con chiarezza quale sia la funzione del notaio nell’inverare nel tempo il dettato costituzionale che si trova all’articolo 3 della nostra Costituzione repubblicana. Una visione sinottica permette di cogliere il punto e di portare il ragionamento alle sue conclusioni. La figura 1 inquadra il notaio all’interfaccia fra norma astratta e scelta delle persone attraverso la funzione delle capacitazioni ossia delle creazioni di quei “lieviti” o meglio detti in letteratura “funtori” che trasformano una opportunità astratta in una concreta opzione di scelta. Tale interfaccia si raccorda poi con il sistema politico ed amministrativo rispetto al quale il notaio apporta un contributo di trasparenza, solidità, certezza di procedure, informazioni, relazioni, attraverso atti e procedimenti. 

Se si seguono le frecce della figura 1 si ottengono nel loro insieme le ragioni empiriche a sostegno della tesi secondo la quale la funzione che il notaio svolge rispetto all’articolo 3 della Costituzione è pervasiva dell’intero sistema di relazioni che intercorrono fra norme giuridiche e persone, ovvero imprese e attori sociali. La funzione sociale del notaio, quindi, scaturisce dalla sua posizione nel sistema democratico dove costruisce le capacità e le capacitazioni ossia le consapevolezze le certezze e le trasparenze oltre agli accessi a informazioni che, nel loro insieme, ed in modo sinergico, rendono possibile la trasformazione della eguaglianza astratta in equità.  

NOTE: