Registri sussidiari

di Riccardo Menchetti

Notaio in Grosseto

Una opportunità per il Notariato

L'evoluzione tecnologica degli ultimi hanno ha aumentato in misura esponenziale la nostra capacità di accedere a notizie ed informazioni e questo ci ha sicuramente semplificato la vita. Pensiamo alla facilità con cui possiamo reperire contatti e recapiti, leggere recensioni e commenti su ristoranti, alberghi e molte altre attività, essere aggiornati sugli eventi dell'ultima ora, fare ricerche praticamente di qualsiasi tipo. Molti vedono solo questi lati positivi senza pensare ad un aspetto che è invece essenziale: l'affidabilità e verificabilità di tutte queste informazioni.

Vista la nostra professione, sappiamo benissimo quale sia l'importanza della certezza ed attendibilità delle informazioni. Ad ognuno di noi è sicuramente capitato di imbattersi in cancellazioni di ipoteca comunicate ai sensi della legge Bersani pur in mancanza di una effettiva estinzione del mutuo e questo ha ovviamente minato in modo irreparabile la credibilità di tutte queste comunicazioni di estinzione e, almeno in parte, dei registri immobiliari stessi.

La possibilità di accedere facilmente alle informazioni, ma senza perdere la certezza e l'affidabilità della fonte, è una delle principali esigenze del nostro mondo tecnologico.

Ci sono alcuni settori dell'attività notarile in cui questa esigenza di conoscibilità non trova sufficiente riscontro: quante volte sono capitate richieste di privati con le quali si ricercano testamenti, oppure comunicazioni sulla revoca di una procura; le amministrazioni comunali hanno difficoltà a tenere traccia delle cubature “decollate ed “atterrate” altrove, magari su immobili posti addirittura in altri comuni.

Anche il legislatore ha recentemente evidenziato, ma senza individuare una soluzione, settori in cui è fondamentale poter accedere alle informazioni:

• la legge sulle unioni civili, che ha disposto la registrazione dei patti convivenza nell'anagrafe dei soggetti interessati;
• la nuova normativa sulle Disposizioni anticipate di trattamento, recentemente approvata, che prevede l'annotazione in apposito registro presso l'ufficio di stato civile del comune di residenza, ma solo “ove istituito”, od anche secondo una non precisata modalità di conservazione da parte delle regioni[1], ma ancora una volta solo nelle regioni che adottano modalità telematiche di gestione della cartella clinica o il fascicolo sanitario elettronico o altre modalità informatiche di gestione dei dati del singolo iscritto al Servizio sanitario nazionale.

Quindi, sono previsti dei registri dove archiviare i patti di convivenza o le Dat, ma non è ben chiaro come funzioneranno, chi li gestirà e, soprattutto, quanto sarà complesso accedere alle informazioni.

Il progetto dei registri sussidiari punta a soddisfare queste esigenze di conoscibilità delle informazioni, ma assicurando la certezza e l'affidabilità che il Notariato ha sempre dimostrato di poter garantire.

Possiamo individuare due macro aree nelle quali potrebbero trovare applicazione i registri sussidiari.

La prima è quella che potremmo definire come area di “inefficienza”. 

Si tratta di settori in cui i registri sono già esistenti, ma poco preformanti, perché incompleti o perché di difficile consultazione.

Pensiamo al Registro generale testamenti, ai registri per i patti di convivenza, alla ricerca di interdetti, falliti e simili.

Questi sono settori in cui una “pubblicità legale” già esiste ed in cui quindi potrebbe dubitarsi della legittimità (non certo dell'utilità) di un registro sussidiario veramente efficace ed efficiente. 

In alcuni casi, poi, i nostri registri potrebbero essere incompleti in quanto rivolti a settori nei quali il Notariato non ha l'esclusiva. Pensiamo, ad esempio, ai patti di convivenza: i registri sussidiari potranno raccogliere informazioni sui patti ricevuti da un notaio, ma non anche su quelli sottoscritti davanti ad un avvocato.

In questi settori, tuttavia, il Notariato può giocare un ruolo di primo piano sia come gestore del registro che come partner tecnologico per la pubblica amministrazione, offrendo di implementare una modalità di consultazione "diffusa" che renda il notaio "sportello" del registro sul territorio, evitando le attuali complicazioni e frammentazioni dei registri e rendendo così veramente fruibili le informazioni.

La seconda area è quella riservata a registri sussidiari veri e propri, ossia che siano in grado di creare una forma di pubblicità laddove una pubblicità legale non esiste.

Pensiamo ai testamenti olografi depositati fiduciariamente, alle procure ed alle loro revoche, ai diritti edificatori derivanti da premi di cubatura, alle designazioni di amministratori di sostegno, alle dichiarazioni di interdizione ed inabilitazione, ma anche ai patti di convivenza ed alle Dat di cui parlavo prima.

In tutti questi settori un registro sussidiario e volontario potrebbe soddisfare quelle esigenze di conoscibilità e reperibilità oggi mancanti.

Il Notariato ha sempre avuto e continua ad avere, anche se con difficoltà sempre maggiori, l'immagine di un terzo garante della legalità e depositario delle certezze. La fiducia che ha sempre ispirato il ruolo del notaio è un valore che, oggi più che in passato, dobbiamo valorizzare e mettere a servizio della collettività.

Il Notariato ha poi notevoli strutture tecniche ed informatiche; ha tutte le tecnologie e le competenze per essere in prima fila nella gestione delle banche dati.

Lo scopo del progetto è dunque quello di predisporre uno o più data base di informazioni riguardanti atti notarili o comunque attività notarili che attualmente non hanno forme di pubblicità idonee ad assicurare la loro conoscibilità.

Il tutto mantenendo la centralità del notaio quale hub di accesso alle informazioni stesse.

In questo momento vi è uno spazio vuoto che il Notariato può occupare per primo, rendendo così un servizio al Paese, ma anche al Notariato stesso.

Registri di questo tipo devono necessariamente essere unici, nazionali ed accessibili attraverso piattaforme informatiche, affinché possano essere consultati direttamente da chi è deputato ad utilizzare tali informazioni (giudici, medici, strutture sanitarie, …) e da qualunque luogo del territorio nazionale.

L'istituzione di registri comunali o regionali, come sta avvenendo per le Dat, potrebbe comportare anche diversità di inserimento e consultazione delle informazioni tra un registro e l'altro, senza pensare alle difficoltà conseguenti all'impossibilità di una fruizione centralizzata ed unica degli stessi. Anche la Corte costituzionale (sentenza 262/2016) si è pronunciata contro l'istituzione di registri regionali in determinate materie, richiamando sia la necessità di uniformità di trattamento sul territorio nazionale sia la riserva della competenza allo Stato su molte delle materie in oggetto.

Gli obiettivi ed i risultati che si potrebbero raggiungere attraverso l'istituzione di questi registri sono molteplici, in funzione sia della tipologia di registro che dei destinatari delle informazioni contenute:

• sicurezza per i notai: risponderebbe a questa esigenza, ad esempio, un registro delle procure e delle relative revoche;
• conoscibilità da parte dei cittadini di informazioni e documenti oggi difficilmente reperibili: pensiamo ai testamenti, agli atti designazione di amministratori di sostegno, ai patti di convivenza;
• interscambio con la pubblica amministrazione: per esempio con un banca data dei diritti edificatori e delle Dat;
• valorizzazione della funzione del notaio come fornitore centrale di servizi per il cittadino e per la pubblica amministrazione, oltre che come garante della conservazione di dati ed informazioni certi e certificati.

Ovviamente ogni singolo registro richiede una autonoma analisi per verificarne fattibilità, utilità e convenienza, così come ogni singolo registro presenta criticità e problematiche diverse, a prescindere da quelle tecniche.

In primo luogo pensiamo alla tutela della privacy. È indubbio che possa esserci un interesse della parte a mantenere riservata l'esistenza di un certo documento o che questo possa contenere dati potenzialmente sensibili.

Pensiamo alle esigenze di segretezza del contenuto di un testamento od alle informazioni sulle condizioni sanitarie che potrebbero essere contenute in una designazione di amministratore di sostegno oppure in una Dat.

Tuttavia, i timori in merito potrebbero nascere più dalla distorta visione ed applicazione di questo principio, piuttosto che da un reale interesse del titolare di mantenere segrete tali informazioni.

È ovvio che la consultazione di tali registri dovrà passare attraverso un preventivo vaglio di effettiva necessità ed utilità: accedere al data base relativo alle disposizioni di ultima volontà non potrà prescindere da un filtro volto ad accertare in modo inequivocabile che la persona sia effettivamente deceduta. Ugualmente per le designazioni di amministratori di sostegno, accessibili solo in quanto connesse ad una nomina effettivamente in corso, o per le Dat, inevitabilmente connesse ad una esigenza medico-sanitaria.

Detto questo, però, non possiamo non pensare che, se questo tipo di volontà vengono espresse, è proprio perché possano essere conosciute e rispettate. Immaginare che debbano restare nascoste e secretate, se non dopo aver espletato complessi ed interminabili passaggi, vuol dire andare contro lo spirito delle leggi e, soprattutto, gli interessi proprio della persona che si vorrebbe tutelare.

Non dobbiamo poi dimenticare, sempre pensando al problema della privacy, la tipologia di “pubblico” che avrebbe accesso alle banche dati: giudici, pubblica amministrazione, strutture sanitarie e notai, ovviamente.

Tutti soggetti che rivestono o svolgono funzioni “pubbliche”, che già gestiscono dati simili nell'ambito delle rispettive professioni e che saranno chiamati a rispondere di un qualsiasi uso improprio di tali informazioni.

Se vogliamo che la reperibilità di una disposizione di fine vita sia quanto mai efficiente e tempestiva, dobbiamo poter consentire alle strutture ospedaliere di verificarne in tempo reale la presenza. Lo stesso dicasi con la designazione di un amministratore di sostegno che il giudice deve poter reperire in modo autonomo, oppure una banca dati dei diritti edificatori che deve essere a disposizione delle amministrazioni locali.

Altre informazioni, invece, non possono che passare attraverso il filtro di un notaio, sia esso quello che ha ricevuto l'atto od un notaio diverso: procure e revoche, disposizioni di ultima volontà e così via.

Altro punto critico da non trascurare, come sopra accennato, è accertarsi che tali registri non violino riserve di legge.

Il registro generale testamenti o gli istituendi registri sulle Dat possono considerarsi come una esclusiva che non può in alcun modo essere “affiancata” da archivi analoghi? 

In realtà questi registri sussidiari potrebbero ritenersi complementari ed integrativi di quelli esistenti e mai in contrasto, posto che non “sottrarrebbero” informazioni ai registri “ufficiali”, ma andrebbero ad integrarli ed arricchirli con dati od ipotesi che altrimenti non troverebbero alcuno spazio di conoscibilità.

Non dobbiamo tuttavia dimenticare che per molti degli atti in questione non vi è una esclusiva del Notariato: i patti di convivenza possono essere ricevuti anche dagli avvocati, le Dat possono essere rese dinanzi all'ufficiale di stato civile. 

Diventa quindi fondamentale valutare quando l’interesse pubblico sia quello del reperimento con immediatezza di tutte le informazioni, a prescindere dal tipo di documento nel quale sono contenute. Questo vale sicuramente per le Dat, che devono essere disponibili al medico a prescindere dal fatto che siano state ricevute da un notaio o rese all’ufficiale di stato civile.

Un registro delle Dat solo notarili potrebbe essere solo una parte di un più ampio registro pubblico nazionale, coordinato all’interno dello stesso e accessibile ai medesimi soggetti.

Un'altra obiezione, sollevata spesso dagli stessi notai, è quella relativa a possibili profili di responsabilità professionale conseguenti alla mancata consultazione del registro: potrà essere ritenuto responsabile il notaio che abbia utilizzato una procura senza verificare se era stata data pubblicità alla revoca? 

Può darsi che questo accada, ma pensiamo anche all'altro lato della medaglia: averlo verificato diverrebbe un comportamento diligente come tale idoneo ad escludere o quanto meno ridurre la responsabilità del notaio. E poi, non sarebbe forse meglio dell'uso oggi invalso da parte degli avvocati di inviare una Pec al Consiglio notarile contenente gli estremi della revoca, chiedendo di diffondere la comunicazione a tutti i notai del distretto?

Perché tali registri siano utili, infine, è indispensabile che vi sia una qualche forma di obbligatorietà dell'implementazione dei registri da parte del singolo notaio. È evidente che una registrazione facoltativa delle informazioni li renderebbe di fatto inutili, se non potenzialmente dannosi potendo ingenerare una errata convinzione nel notaio che li abbia consultati.

In mancanza di un obbligo di legge, come possiamo assicurare che i registri siano quanto più completi possibile? 

In teoria potremmo ritenere questo problema inesistente: il Notariato, consapevole dell'importanza e dei vantaggi che potranno derivarne, non si lascerà certo sfuggire questa occasione e tutti i notai saranno quanto mai attenti e tempestivi nell'arricchire i registri di informazioni. In pratica, purtroppo, sappiamo che la realtà potrebbe non rivelarsi esattamente così, per cui non resta che ipotizzare un intervento legislativo che li renda obbligatori oppure, più realisticamente, un intervento sul codice deontologico.

In conclusione, alcune ipotesi di futuri registri sussidiari:

Procure

Il registro potrebbe contenere, quanto meno nella prima fase, le sole procure generali, per estendersi poi, in prospettiva, anche a quelle speciali rilasciate.

L’accesso al registro, riservato solo ai notai, consentirebbe di avere certezza sulla veridicità di una procura e sulla sua mancata revoca. 

Il registro potrebbe poi essere implementato con la conservazione di copia conforme digitale (almeno per alcune tipologie di procure registrate, quali quelle rilasciate dalle banche), in modo da consentire ad ogni notaio di scaricare il file firmato digitalmente da allegare direttamente all’atto informatico o dal quale estrarre copia conforme cartacea.

Altra possibile implementazione potrebbe essere un collegamento automatico con l’anagrafe, in modo da pubblicizzare l’avvenuto decesso del mandante.

Disposizioni di ultima volontà

Testamenti pubblici e testamenti formalmente depositati sono già oggi annotati nel Registro generale testamenti che è però non appare di agevole consultazione.

Sul sito del Ministero della giustizia si legge che, per interrogare il Registro, occorre:

• compilare la richiesta su apposito modulo in bollo;
• rendere le prescritte dichiarazioni sostitutive;
• presentare la richiesta presso la sede generale del registro in Roma, oppure presso uno degli archivi notarili distrettuali;
• provvedere al pagamento dei diritti dovuti ed al rimborso degli oneri bancari, in contanti presso la sede del registro, oppure tramite bollettino postale od infine tramite bonifico bancario;
• ritirare personalmente il certificato oppure, se si vuole ricevere il certificato per corrispondenza (purché in Italia), versare anche gli importi indicati, variabili a seconda del tipo di servizio postale.

È evidente come la presenza capillare sul territorio del notaio e la sua possibilità di soddisfare in tempo reale le esigenze di ricerca, potrebbero avere un indubbio valore per i cittadini e nello stesso tempo focalizzare l'attenzione sul notaio quale qualificato operatore in questo importante settore.

Il registro potrebbe poi contenere anche informazioni sui testamenti olografi depositati solo fiduciariamente al notaio, per i quali attualmente non vi è alcuna forma di pubblicità e che spesso finisco per rimanere inutilizzati proprio per la difficoltà di conoscerne l'esistenza.

Patti di convivenza

Rispetto alle forme di pubblicità previste dalla legge (anagrafe), questo registro potrebbe assicurare una più semplice e diffusa accessibilità. Il tutto anche in considerazione della circostanza che non vi è ancora un'unica anagrafe su base nazionale, ma solo locale.

Ogni studio notarile d’Italia diventerebbe un punto accesso alle informazioni, con conseguente diffusione capillare sul territorio ed orari di apertura più estesi rispetti a quelli degli uffici pubblici.

Nello stesso tempo si potrebbe valorizzare il ricorso al notaio per la stesura e conclusione dei patti di convivenza stessi. Rispetto a quelli ricevuti dagli avvocati, infatti, avremmo una maggiore facilità di reperimento e consultazione.

Disposizioni di fine vita

In questo campo, è evidente, non possiamo prescindere da quelle che sono state le scelte del legislatore in merito e quindi dalla previsione di istituire registri a livello comunale, regionale e, a quanto pare, anche nazionale.

Tale possibile duplicazione è un evidente fonte di disfunzioni, per cui l'offerta di un unico registro centralizzato accessibile direttamente da parte delle strutture sanitarie avrebbe una indubbia utilità.

Si pone però il problema della eterogeneità di tali disposizioni che possono sì essere ricevute dai notai, ma anche dai Comuni e quindi della molteplicità di soggetti che dovrebbero provvedere ad alimentare il registro.

Il Notariato, tramite la Notartel, può sicuramente realizzare e gestire un registro il cui accesso sia limitato ai notai, ma come ovviare al problema delle Dat ricevute in Comune?

Dalla discussione nata dopo l'approvazione della legge ed in particolare da uno spunto di Gea Arcella, è emersa una possibile soluzione: la realizzazione di un registro su base blockchain in cui Notartel si occuperà di gestire il nodo di accesso dei notai ed il Ministero quello per l'accesso degli altri soggetti autorizzati.

In questo modo potrebbero trovare soluzione anche i problemi connessi alla privacy, perché il registro conserverebbe solo l'impronta del documento e non anche le informazioni, potenzialmente sensibili, contenute nello stesso.

Ovviamente rimarrebbero da risolvere alcuni problemi pratici, come quelli conseguenti ad una revoca della Dat, alla sostituzione od alla rinuncia del fiduciario nominato.

Interdetti, inabilitati, amministrati e falliti

Anche questo è un registro che potrebbe colmare un vuoto. 

Attualmente non esiste una banca dati nazionale ed ogni notaio è costretto a fare affidamento solo sulle informazioni provenienti dalle comunicazioni che mensilmente vengono inviate dai Tribunali ai singoli Consigli notarili che non le raccolgono in modo organico ed omogeneo: si va infatti dalla semplice comunicazione mensile a mezzo mail ai notai del Distretto, alla creazione di data base distrettuali.

In ogni caso le informazioni messe a disposizione non sono complete, in quanto ogni Consiglio ha conoscenza solamente dei provvedimenti emessi dal proprio Tribunale di competenza, ma non anche di quelli emessi dagli altri Tribunali italiani.

In prospettiva si potrebbe addirittura pensare ad un accesso diretto da parte delle Cancellerie dei Tribunali, che potrebbero usare questa piattaforma per caricare direttamente i provvedimenti e le sentenze.