La capacità giuridica dello straniero. 

Limiti di validità temporale dei permessi di soggiorno che esentano dall’obbligo di verifica della reciprocità.

Greta Ceccarini

Ufficio Studi Consiglio Nazionale del Notariato

1. Introduzione della questione e delimitazione del campo di indagine. Aspetti metodologici 

La presente relazione, in tema di capacità giuridica dello straniero, sarà suddivisa, per ragioni espositive, in due parti. Due àmbiti elettivi, nella continua opera di approfondimento di un concetto che può definirsi tradizionale; due aree di comune interesse e di reciproca incidenza che minore spazio hanno ricevuto nell’àmbito dell’attività notarile: l’analisi dei limiti di validità temporale dei permessi di soggiorno idonei ad esentare dalla verifica della reciprocità e l’analisi di alcune particolari tipologie di permessi di soggiorno rilasciati per motivi di lavoro.

La prima parte affronta la tematica (e correlativa problematica) dei termini di validità di prima richiesta e di rinnovo dei permessi di soggiorno idonei ad esentare dalla verifica della condizione di reciprocità. 

La seconda parte ha ad oggetto il permesso di soggiorno per motivi di lavoro in particolare la cd. “carta blu”, rilasciata in favore di lavoratori altamente qualificati e, insieme ad essa, il correlato permesso di soggiorno per nomadi digitali.

Piú che una delimitazione del campo di indagine, una simile precisazione costituisce, a ben vedere, un’opzione ermeneutica che, nel metodo, affronta l’intera tematica della capacità giuridica dello straniero in un ragionare per problemi sui permessi di soggiorno e i loro termini di validità.

2. Condizione di reciprocità e capacità giuridica dello straniero. Profili istituzionali

La condizione di reciprocità è stabilita dall’art. 16 delle preleggi del codice civile del 1942. Detto articolo, nonostante i tentativi di ripensamento come di riconcettualizzazione di un tale principio promossi dalla dottrina (per lo più notarile)[[1]] che ne hanno scalfito la portata ridimensionandone la sfera applicativa, resta tutt’oggi fermo nello stabilire che «lo straniero è ammesso a godere dei diritti civili attribuiti al cittadino a condizione di reciprocità e salve le disposizioni contenute in leggi speciali». 

Il godimento dei diritti civili in capo allo straniero è, pertanto, subordinato alla prova che un cittadino italiano, nelle medesime circostanze, possa beneficiare di quegli stessi diritti nell’ordinamento dello Stato di appartenenza dello straniero in questione. 

La conseguenza di tale dettame normativo è, sul piano applicativo, autoevidente. 

In primo luogo, la verifica della sussistenza della condizione di reciprocità costituisce un accertamento di tipo preliminare. Una condicio sine qua non, insuperabile e necessaria a stabilire se lo straniero abbia la capacità giuridica rispetto a uno specifico diritto e quindi abbia la facoltà di goderne come di disporne. In difetto, il negozio giuridico dallo stesso stipulato è afflitto – per consolidato orientamento[[2]] – da nullità insanabile. Il recupero della regola privata è impedito del tutto. Non sana la successiva convalida negoziale e non scusa neanche l’autorizzazione giudiziale. Allo straniero, privo di capacità giuridica, è preclusa ogni possibilità di essere titolare di qualsivoglia rapporto giuridico, anche per il tramite di un rappresentante giudiziale.

In secondo luogo, la modalità di verifica – secondo avviso parimenti condiviso[[3]] – si fonda sul criterio della c.d. “reciprocità di fatto” (o sostanziale), la quale si ha quando, a prescindere dalla sussistenza di un dato formale (accordo internazionale o disposizione legislativa straniera che sia), l’ordinamento straniero consenta in concreto ai nostri concittadini di godere di quello stesso diritto di cui lo straniero intende beneficiare in Italia. A tal fine non è richiesto un parallelismo perfetto. È sufficiente, invece, che il Paese straniero riconosca, di fatto, al cittadino italiano un diritto analogo o comunque simile a quello previsto dal nostro ordinamento. Per questa ragione non si considera risolutiva la sola presenza di una normativa nazionale o internazionale (come, ad esempio, un trattato bilaterale). Si deve invece verificare, di volta in volta, come la stessa normativa “vive” nella prassi del contesto temporale in cui è chiamata ad operare[[4]]. Ragione, questa, per la quale diventa indispensabile il contributo del Ministero degli Affari esteri che può avvalersi della sua rete diplomatica per la detta verifica di “reciprocità di fatto” (o sostanziale).

3. I permessi di soggiorno che esentano dalla verifica della condizione di reciprocità e i limiti di validità temporale

Fonti normative e prassi applicativa individuano i casi in presenza dei quali non occorre procedere alla verifica della reciprocità. Tra questi vi rientrano:

• avere la cittadinanza dell’Unione europea;
• la presenza di accordi bilaterali;
• il possesso di un permesso di soggiorno oppure di altri titoli che dispensano dalla reciprocità. 

I permessi di soggiorno, in particolare, trovano il loro dettato positivo nella norma contenuta nel comma 2 dell’art. 1 del regolamento di attuazione del testo unico sull’immigrazione, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394[[5]]. 

Tale disposizione normativa prevede che l’accertamento della condizione di reciprocità non è richiesto:

• per i cittadini stranieri che siano titolari della carta di soggiorno (ex art. 9 del testo unico dell’immigrazione)[[6]];
• per i cittadini stranieri titolari di un permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o di lavoro autonomo, per l’esercizio di un’impresa individuale, per motivi di famiglia, per motivi umanitari e per motivi di studio, e per i relativi familiari che siano in regola con il soggiorno[[7]].

Autorevole dottrina ha precisato, al riguardo, che i documenti richiamati da questa normativa corrispondano solamente ad alcune delle varie tipologie di permesso di soggiorno disciplinati dal testo unico sull’immigrazione e dalla normativa speciale in materia di soggiorno degli stranieri in Italia[[8]].

Il che vale, quanto il dire, che non è sufficiente la titolarità di un qualunque permesso di soggiorno o il semplice visto di ingresso. 

È necessario invece essere titolari:

• o della carta di soggiorno permanente di cui all’art. 9 del testo unico sull’immigrazione (oggi sostituita dal permesso di soggiorno per soggiornanti di lungo periodo);
• o del permesso di soggiorno rilasciato per uno degli altri motivi previsti.

Questa opzione teorica lascia spazio a soluzioni applicative profondamente diversificate e finisce per incidere, in termini decisivi, sul tema d’esame.

3.1. Termini di validità della richiesta di primo soggiorno

L’esame della disciplina dei permessi di soggiorno aventi attitudine a esentare dalla verifica della condizione di reciprocità reca con sé una serie di risultati, dei quali è opportuno sintetizzare alcuni peculiari problemi applicativi. 

La prima questione che qui si intende affrontare riguarda la possibilità:

• ora di equiparare la ricevuta di presentazione della prima domanda di rilascio di un permesso di soggiorno al possesso effettivo di tale permesso;
• ora di considerare, in subordine, la prima richiesta e il rinnovo alla stregua di “fattispecie equivalenti”[[9]].

Questa problematica si è imposta alla attenzione dell’Ufficio Studi del Consiglio nazionale del Notariato. Molteplici, infatti, sono stati i quesiti posti dalla categoria notarile. 

Tra questi merita attenzione la seguente fattispecie concreta.

Un cittadino russo, non iscritto nell’elenco dei soggetti sottoposti a congelamento dei fondi, intende acquistare un immobile in Italia. Tale soggetto, titolare di un visto di ingresso di tipo “D” per nomadi digitali, ha già provveduto a fare richiesta per il rilascio di un permesso di soggiorno.

Il caso, come sempre, pone la questione giuridica, dovendosi stabilire se la presentazione della richiesta di permesso di soggiorno sia idonea a conferirgli la capacità giuridica[[10]].

Per rimuovere un simile ostacolo, bisogna muovere dal reticolato normativo di riferimento, vale a dire dal testo del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286:

• il comma 2 dell’articolo 5 dispone che il permesso di soggiorno debba essere:
• richiesto al Questore della provincia dove lo straniero si trova, entro otto giorni lavorativi dal suo ingresso nel territorio dello Stato;
• richiesto dello stesso tipo di quello per il quale è stato concesso il visto.
  • il successivo comma 9 del medesimo articolo 5 dispone che il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entro novanta giorni[[11]] dalla data in cui è stata presentata la domanda, ovviamente, se ne sussistono i requisiti e le condizioni di legge.
  • il comma 2 dell’articolo 9 prevede, con specifico riguardo al permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo (che ha, come detto, sostituito la Carta di soggiorno), che questo sia rilasciato entro novanta giorni dalla presentazione della domanda.

Il comma 9-bis dell’articolo 5 prevede che in attesa del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno, anche nel caso in cui non venga rispettato il termine di novanta giorni, lo straniero possa legittimamente soggiornare nel territorio dello Stato e svolgere temporaneamente l’attività lavorativa fino al riscontro dell’Autorità di pubblica sicurezza[[12]]. Questo, a condizione che, tra le altre, sia stata rilasciata dal competente ufficio la ricevuta attestante l’avvenuta presentazione della richiesta di rilascio o di rinnovo del permesso.

In tal modo, la disposizione contenuta nel comma 9-bis dell’art. 5, del d.lgs. n. 286 del 1998, regola espressamente la situazione dello straniero nelle more dell’azione amministrativa in merito al rilascio o al rinnovo del permesso di soggiorno, al fine di sopperire all’incertezza che potrebbe crearsi in relazione alla situazione giuridica dello straniero a causa dei tempi tecnici della Pubblica Amministrazione, garantendo la continuità dei diritti dello straniero che ha adempiuto tempestivamente a tutti i suoi obblighi di legge.

Fin qui i dati rinvenuti dalle fonti normative.

Ma ogni nodo ermeneutico non può sciogliersi (e la questione non può reputarsi risolta) in base al mero richiamo formalistico delle disposizioni in sé considerate.

Bisogna condurre piuttosto una più attenta indagine sistemica e assiologica delle disposizioni considerate.

All’esito risulta evidente che lo stesso reticolato normativo di riferimento, per quanto accomuni il rilascio e il rinnovo del permesso di soggiorno, non sembra consentire una piena, ed immediata, equiparazione tra i due. 

La prima richiesta di permesso di soggiorno comporta una necessaria valutazione dell’istanza e della documentazione presentata da parte dell’autorità preposta al fine di concedere il diritto di soggiorno richiesto. 

La conseguenza di tale distinzione, in punto di funzione, è evidente.

La presentazione della richiesta di rinnovo, presentata entro i termini previsti dalla legge, comporta il mantenimento di un diritto di cui il soggetto sia già titolare e che persiste durante il procedimento amministrativo, anche nelle more dell’azione della pubblica amministrazione. 

La stessa situazione giuridica non può dirsi invece sussistente già al momento della presentazione della prima richiesta. In quest’ultimo caso, infatti, pur non difettando in punto di diritto la regolarità del soggiorno, non sembrano potersi riconoscere, da subito, gli stessi diritti connessi ad un permesso già rilasciato.

La operata distinzione funzionale, nei termini appena descritti, viene confermata anche dalla considerazione di una circostanza di fatto: il rilascio di un permesso di soggiorno non avviene in modo automatico, al momento del deposito della richiesta. Esso è invece assoggettato a un esame delle diverse condizioni richieste per ciascuna tipologia di permesso di soggiorno. 

E, allora, l’impressione che ne consegue è duplice:

• lineare e coerente è, da un canto, sostenere l’esercizio dei relativi diritti nelle more dell’amministrazione che avrebbe il dovere di rilasciare il permesso entro novanta giorni, termini però non perentori, dalla presentazione della domanda. 
• inconferente risulta, invece, adottare la stessa impostazione di ragionamento già con il solo possesso della ricevuta della domanda nel momento stesso in cui questa sia rilasciata, la quale attesterebbe solamente che l’invio della domanda sia andato a buon fine. 

La conseguenza logica porterebbe a concludere che l’equiparazione tra rinnovo e prima richiesta si avrebbe non già al momento del rilascio della ricevuta di avvenuto deposito della prima domanda, ma solamente dopo, decorsi i termini (sessanta o novanta giorni) previsti per il rilascio del permesso da parte della pubblica amministrazione, nel silenzio di quest’ultima e in via cautelativa di chi abbia agito nei termini e nelle modalità previsti per la richiesta e si trovi incolpevolmente sprovvisto del permesso di soggiorno.

Al fine di confermare questa impostazione, si consideri anche il testo della direttiva del Ministero dell’interno 20 febbraio 2007, n. 749[[13]]. Quest’ultima, nella prima parte in particolare – dopo aver considerato assimilabile la situazione dello straniero che fa ingresso per la prima volta nel nostro Paese per svolgere un’autorizzata attività lavorativa a quella di chi è in attesa del rinnovo del permesso di soggiorno – puntualizza che il lavoratore straniero, nelle more della consegna del primo permesso di soggiorno per lavoro subordinato, può legittimamente esercitare i diritti derivanti dal medesimo permesso ed essere, quindi, ammesso a svolgere l’attività lavorativa per la quale è stato autorizzato il suo ingresso nel territorio nazionale qualora esso sia in possesso, tra gli altri, della ricevuta attestante l’avvenuta presentazione della richiesta di permesso di soggiorno rilasciata dall’Ufficio postale abilitato.

Sulla stessa linea si riscontra anche la informativa[[14]] del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, del Ministero dell’interno e del Ministero dell’istruzione, che ricorda che il permesso di soggiorno va rilasciato, rinnovato o convertito entro novanta giorni dalla data in cui è stata presentata la domanda pur non essendo questo un termine perentorio. Conferma la possibilità di svolgere l’attività lavorativa in attesa del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno, sostenendo che per tutto il periodo necessario all’Amministrazione per portare a termine le procedure, lo straniero può contare sulla piena legittimità del soggiorno e svolgere attività lavorativa. E, questo, a condizione che sia stata rilasciata l’apposita ricevuta attestante l’avvenuta presentazione della richiesta di rilascio o di rinnovo (prima della scadenza) del permesso. 

Anche l’impostazione dell’informativa ministeriale sembra essere, in generale, quella di consentire i diritti connessi alla titolarità di un permesso di soggiorno a chi, pur avendo espletato tutte le procedure di richiesta nei termini previsti, si trovi in possesso della sola ricevuta di deposito della domanda, decorsi i novanta giorni per la risposta, per inadempimento della pubblica amministrazione, per tutto il tempo necessario per completare la procedura. E così, a ben vedere, è consentita l’iscrizione al Sistema sanitario nazionale nonché, coerentemente, l’apertura di un conto corrente bancario, riconosciuto come diritto fondamentale posto che lo straniero che, decorsi i sessanta giorni per il rilascio del permesso di soggiorno, in possesso di ricevuta attestante la richiesta di primo rilascio, può svolgere attività lavorativa non potrebbe essere regolarmente assunto e retribuito in difetto di un conto corrente bancario considerato che il datore di lavoro che eroga la retribuzione in contanti è passibile di sanzioni amministrative.

Per quanto concerne, poi, il dies a quo del termine di legge previsto per l’adozione del provvedimento amministrativo, mette conto qui di considerare una decisione della giurisprudenza amministrativa – Tar Veneto, 30 aprile 2024, n. 829[[15]] - la quale ha ribadito la decorrenza di detto termine a partire dal momento di presentazione della domanda e non dal momento della convocazione in questura.

La pronuncia fa leva sul testo dell’art. 2 l. n. 241 del 1990, là dove è letteralmente statuito che: «il procedimento consegue obbligatoriamente ad un’istanza».

Tale disposizione àncora l’inizio del procedimento alla presentazione di questa. La Corte precisa – nella decisione in commento – che l’art. 2, comma 6, l. n. 241 del 1990 è testuale nel fissare l’inizio del procedimento già al momento della ricezione della domanda.

Il soggetto richiedente rimarrebbe quindi soltanto in possesso di un semplice visto di ingresso, che sia di breve o lungo periodo, più la ricevuta di avvenuta ricezione della prima domanda di permesso di soggiorno la quale acquisterebbe validità di permesso (e sarebbe quindi equiparata al rinnovo) solo decorsi novanta giorni dalla presentazione della domanda, nel silenzio della pubblica amministrazione e per tutta la durata del procedimento fino a comunicazione espressa[[16]].

Un orientamento difforme rispetto a quanto sinora sostenuto, si riscontra con riguardo ai permessi per protezione internazionale (che concedono lo status di rifugiato il quale consente il rilascio di un permesso per asilo o il permesso per protezione sussidiaria)[[17]]. 

Sul punto merita attenzione una importante ordinanza del Tribunale ordinario di Bologna, 4 febbraio 2023, r.g. 10625/2022[[18]].

Il Tribunale di Bologna equipara ai permessi per protezione internazionale anche il permesso per protezione speciale (o complementare)[[19]], in quanto rientranti tra i permessi rilasciati per motivi umanitari.

Il Tribunale ritiene che la ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione, rilasciata contestualmente alla verbalizzazione della domanda, ha valore legale di permesso di soggiorno provvisorio (come peraltro previsto espressamente dall’articolo 4 comma 3 d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142) il quale rende regolare la permanenza dello straniero nel territorio italiano e ne preclude quindi l’allontanamento. Inoltre, consente pieno accesso al servizio sanitario nazionale e, dopo sessanta giorni, consente il perfezionamento di un contratto di lavoro. Peraltro, il Tribunale precisa che tale permesso provvisorio rimane valido anche nelle more del procedimento collegato alla pendenza della domanda nonché, in caso di diniego di questa, per tutta la durata dell’eventuale procedimento di impugnazione.

Di conseguenza, i permessi per protezione, internazionale e speciale, oltre a consentire lo svolgimento dell’attività lavorativa decorsi sessanta giorni dal deposito della domanda, in ragione della loro particolare natura di protezione (e urgenza), conferirebbero alla ricevuta un immediato valore di permesso di soggiorno provvisorio il quale consentirebbe il compimento degli atti negoziali ma non varrebbe ad esonerare dalla verifica della reciprocità non essendo, il permesso provvisorio, espressamente previsto tra i permessi utili a tale finalità ai sensi del comma 2, articolo 1 d.P.R. n. 394 del 1999.

È opportuno ricordare a questo punto – come già evidenziato in uno Studio del Consiglio Nazionale del Notariato[[20]] – che «al richiedente asilo è rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta asilo valido nel territorio nazionale per sei mesi, rinnovabile fino alla decisione della domanda, la cui ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione internazionale, costituisce permesso di soggiorno provvisorio ma non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica (art. 4 comma 1-bis d.lgs. n. 142 del 2015) e non consente di esonerare dalla verifica della reciprocità».

Coerente con tale posizione è la già menzionata informativa ministeriale. Quest’ultima riporta come il permesso di soggiorno per richiesta di asilo consente di svolgere attività lavorativa, trascorsi sessanta giorni dalla presentazione della domanda, se il procedimento di esame della domanda non è concluso ed il ritardo non può essere attribuito al richiedente. La ricevuta della presentazione della domanda di riconoscimento di protezione internazionale costituisce un permesso di soggiorno provvisorio.

Questa stessa informativa come eccezione alla validità della ricevuta della richiesta solo nelle more del procedimento amministrativo, contempla il permesso di soggiorno per protezione temporanea che viene rilasciato ai cittadini ucraini a seguito dell’invasione da parte della Russia, per cui viene precisato espressamente che: «È (pertanto) possibile iniziare, sin dalla presentazione della domanda di protezione temporanea, a svolgere attività lavorativa con la sola ricevuta, anche se ancora non è stato rilasciato il relativo permesso di soggiorno». Questa impostazione risulta coerente considerata la possibilità di prevedere disposizioni specifiche per determinate tipologie di permessi ma è anche coerente con l’ordinanza di Bologna considerato il fatto che, anche il permesso per protezione temporanea, rientra tra i permessi rilasciati per motivi umanitari.

Il Tribunale di Bologna afferma che riconoscere un titolo di soggiorno provvisorio già all’atto della presentazione della domanda di protezione internazionale è una eccezione rispetto alla regola, che vige nella materia del diritto della immigrazione, per cui il permesso di soggiorno consegue solo all’accoglimento della domanda. Si tratta quindi di una deroga avente natura eccezionale e, di conseguenza, l’applicazione analogica di tale disposto al di fuori dalla materia della protezione internazionale è preclusa a norma dell’art. 14 preleggi. Pertanto, tale disposizione non potrebbe applicarsi in via analogica a chi richieda altri tipi di permesso di soggiorno come, ad esempio, un permesso di soggiorno per ragioni di lavoro, per motivi familiari ecc.

Non potrebbero estendersi quindi eventuali disposizioni eccezionali o interpretazioni riguardanti i permessi per motivi umanitari anche a quelli per motivi di lavoro in quanto non sembrerebbe potersi applicare il criterio dell’analogia posto che il divieto di applicazione analogica di casi eccezionali segna un limite interno e logico, di questa. Di conseguenza, al di fuori delle ipotesi riguardanti i motivi umanitari, rimarrebbe ferma la regola della decorrenza dei novanta giorni dall’invio della domanda per far acquisire alla ricevuta valore di permesso di soggiorno[[21]].

Quanto sin qui considerato mette in rilievo una ulteriore questione.

In discussione è se la sola ricevuta di ricezione della domanda di permesso di soggiorno (che ne attesta il regolare soggiorno), una volta decorsi novanta giorni nel silenzio dell’amministrazione competente al rilascio, valga anche come titolo idoneo ad esentare dalla verifica della condizione di reciprocità.

La già citata direttiva del Ministro dell’interno, 20 febbraio 2007, n. 749, specifica che il lavoratore straniero il quale abbia presentato la domanda di rilascio del permesso di soggiorno, in possesso, tra gli altri, della ricevuta attestante l’avvenuta presentazione della domanda, può legittimamente esercitare i diritti derivanti dal permesso. La direttiva evidenzia così la necessità di garantire il godimento di diritti correlati alla regolarità del soggiorno dello straniero in attesa del permesso.

La circolare del Ministero dell’interno n. 16/2007[[22]], in proposito, afferma che allo straniero in possesso della ricevuta di avvenuta spedizione della richiesta del permesso di soggiorno, nelle more del primo rilascio, è consentito di permanere sul territorio nazionale (art. 13, comma 2, lett. b del d.lgs. n. 286 del 1998), in analogia con quanto avviene nelle more del rinnovo del permesso.

Proprio con riguardo all’espulsione, l’art. 13 comma 2 d.lgs. n. 286 del 1998 prevede infatti che: «L’espulsione è disposta dal prefetto, caso per caso, quando lo straniero: a) è entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera e […]; b) si è trattenuto nel territorio dello Stato […], senza avere richiesto la proroga del visto o il permesso di soggiorno nel termine prescritto, salvo che il ritardo sia dipeso da forza maggiore […]». In conseguenza di quanto previsto dalla norma, non potrebbe essere espulso lo straniero che abbia fatto richiesta di rilascio del primo permesso di soggiorno o del rinnovo (nei termini di legge). In questo caso, oltre a prevedersi una espressa equiparazione tra prima istanza e rinnovo, sembra anche potersi ritenere coerente che il divieto di espulsione operi già al momento della regolare presentazione della domanda.

Può sostenersi, a chiusa di quanto sin qui sostenuto, l’interpretazione secondo cui:

• se il soggiorno è regolare e, dunque, lo straniero non ha violato le norme sull’ingresso e sul soggiorno; 
• se la ricevuta di richiesta di rilascio del permesso costituisce attestazione della regolarità formale del soggiorno e, nel silenzio inadempimento dell’amministrazione, consente l’esercizio legittimo dei diritti derivanti dal permesso richiesto, permettendo anche allo straniero di essere ammesso a svolgere l’attività lavorativa;
• se il permesso di soggiorno di cui si sia richiesto il rilascio rientri tra i permessi di cui al coma 2, art. 1 d.P.R. n. 394 del 1999, decorsi novanta giorni dalla richiesta;

ne discende, allora, che tale ricevuta è idonea a esentare dalla verifica della condizione di reciprocità[[23]].

3.2. Termini di validità per il rinnovo del permesso di soggiorno

L’esigenza di affrontare la tematica (e la correlativa problematica) dei termini di validità per il rinnovo del permesso di soggiorno, trae origine, anch’essa, dalla prassi notarile.

Molti quesiti sono stati posti all’Ufficio studi sulla questione.

Tra tutti merita attenzione la seguente fattispecie concreta.

Un cittadino ucraino in possesso di un permesso di soggiorno scaduto ha provveduto a richiedere il rinnovo presentando la domanda oltre il termine di sessanta giorni dalla data di scadenza. Si chiede se tale titolo sia idoneo a considerare lo straniero come regolarmente soggiornante e consenta il compimento di atti negoziali (come gli acquisti immobiliari), esentando dalla verifica della condizione di reciprocità.

Il rinnovo del permesso di soggiorno è una facoltà riconosciuta in capo al titolare e rimessa alla sua volontà e iniziativa di procedervi entro i termini di legge. Le disposizioni del testo unico in materia di immigrazione, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 prevedono all’articolo 5, una disciplina generale del permesso di soggiorno il cui comma 4 regola il rinnovo disponendo che questo debba essere «richiesto dallo straniero al questore della provincia in cui dimora, almeno novanta giorni[24] prima della scadenza, ed è sottoposto alla verifica delle condizioni previste per il rilascio […]. Fatte salve diverse previsioni legislative, il permesso di soggiorno è rinnovato per una durata non superiore a quella stabilita con rilascio iniziale».

L’articolo 13 del testo unico, nel disciplinare l’espulsione dello straniero, al comma 2, lett. b, prevede, in generale, che l’espulsione è disposta dal prefetto quando il permesso di soggiorno sia scaduto, salvo casi di forza maggiore, da più di sessanta giorni e non ne sia stato richiesto il rinnovo. 

Su questo tema, è intervenuta la direttiva del Ministero dell’interno n. 11050/M(8) del 5 agosto 2006[[25]], la quale ha precisato che: «il mancato rispetto del termine di venti giorni previsto dalla legge per la conclusione del procedimento di rinnovo del permesso di soggiorno non incide sulla piena legittimità del soggiorno stesso e sul godimento dei diritti ad esso connessi, qualora la domanda di rinnovo sia stata presentata prima della scadenza del permesso di soggiorno o entro sessanta giorni dalla scadenza dello stesso; […]; e al titolare sia stata rilasciata la ricevuta attestante l’avvenuta presentazione della richiesta di rinnovo». Precisa anche che «gli effetti dei diritti esercitati, nelle more del rinnovo del permesso di soggiorno, cessano solo in caso di mancato rinnovo, revoca o annullamento del permesso in questione».

Con tale previsione, la direttiva del Ministero amplia i termini di legge consentiti per la richiesta di rinnovo dei permessi di soggiorno previsti dal testo unico (novanta giorni prima della data di scadenza), fino ad un massimo di sessanta giorni dopo la scadenza del permesso, disponendo così una sorta di proroga sanante al ritardo della richiesta rispetto ai termini di legge. 

Tale termine ampliativo della direttiva ministeriale vale, quindi, a prescindere dalla tipologia di permesso di soggiorno e quindi anche dalla sua effettiva durata e può considerarsi applicabile salvo che non siano previste disposizioni eccezionali per specifiche tipologie di permesso. Di conseguenza, esso riguarda tanto i casi in cui il rinnovo consiste in una valutazione del perdurare delle condizioni sottese al primo rilascio, quanto i casi in cui si tratti di un mero aggiornamento dei dati anagrafici e delle fotografie, come nel caso di permesso di soggiorno per soggiornanti di lungo periodo.

La necessità, peraltro, di rispettare i termini di rinnovo non viene meno neanche a voler porre l’accento sulla necessità del rinnovo soltanto ai fini dell’aggiornamento dei dati, in quanto il permesso di soggiorno consiste in un documento di identificazione personale (art. 9, comma 2, testo unico) al pari di altri documenti quali la carta di identità o la patente. 

Gli stessi documenti identificativi del cittadino italiano sono soggetti ad un rinnovo dopo il termine di dieci anni dalla data di rilascio al fine di aggiornamento dei dati e il mancato rinnovo comporta l’impossibilità di compiere alcuni atti quali ad esempio aprire un conto corrente bancario e il conseguente instaurarsi di una nuova procedura di rilascio.

A questo punto, sembra possibile sviluppare due ordini di considerazioni.

Da un canto sarebbe sostenibile, e coerente, che lo stesso regime debba valere anche con riguardo al rinnovo dei permessi di soggiorno. Questo, allora, dovrebbe necessariamente essere richiesto entro il termine massimo consentito dalla direttiva del Ministero di sessanta giorni successivi alla scadenza, altrimenti si dovrà procedere con una richiesta di permesso ex novo.

Da un altro canto, al fine di procedere alla stipula di determinati atti, tra cui quelli notarili, potrebbe ritenersi valido il documento attestante l’avvenuta richiesta di rinnovo ma non già il documento di permesso trascorsi i sessanta giorni dalla sua scadenza. 

L’esenzione dalla verifica della reciprocità opera esclusivamente nei confronti del titolare di permesso scaduto che abbia tempestivamente presentato istanza di rinnovo e sia quindi munito della relativa ricevuta, volta a prolungare la validità del soggiorno. In caso contrario, la condizione dello straniero è quella di semplice “richiedente permesso”, come se si trattasse del primo rilascio, peraltro, in questo caso, non compiuto nei termini di legge, cosa che si riflette sulla sua capacità giuridica. 

In altri termini, potrebbe essere considerata valida al fine del compimento degli atti negoziali l’esibizione della ricevuta della presentazione dell’istanza di rinnovo presentata entro sessanta giorni dopo la scadenza del permesso e per tutto il tempo della durata del procedimento fino al rilascio del nuovo documento di soggiorno. E ciò in quanto tali soggetti debbano ritenersi regolarmente soggiornanti fintantoché non venga, eventualmente, rigettata l’istanza di rinnovo[[26]]. Non sembra invece potersi ritenere valido, al fine del compimento degli atti negoziali, il documento di permesso di soggiorno scaduto da più di sessanta giorni senza che sia stata presentata richiesta di rinnovo. Tale straniero, infatti, non essendo più in possesso di un documento in corso di validità che ne attesti il regolare soggiorno, potrebbe essere soggetto ad espulsione ai sensi dell’art. 13, comma 2, lett. b, del testo unico. 

4. Categorie particolari di lavoratori: la Carta blu europea e il permesso di soggiorno per nomadi digitali

Nell’alveo dei permessi di soggiorno rilasciati per motivi di lavoro, si inserisce una particolare categoria di permesso. Il riferimento cui si allude è la categoria di permesso recante dicitura “Carta blu UE”, rilasciata per lavoratori stranieri “altamente qualificati”.

Tale tipologia di permesso è stata introdotta, in Italia, dal d.lgs. 18 ottobre 2023, n. 152, in attuazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 ottobre 2021, n. 2021/1883/UE[[27]]. 

La disciplina del rilascio, da parte dell’autorità italiana della “Carta blu UE” è contenuta nell’articolo 27-quater d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, il quale:

• individua i requisiti per il riconoscimento delle caratteristiche di questi lavoratori stranieri (comma 1); 
• prevede che tali lavoratori debbano ricevere il nulla osta al lavoro, la cui domanda deve presentata dal datore di lavoro (comma 4). 

Il possesso dei requisiti per il conseguimento della Carta blu in Italia o, in alternativa, il possesso della Carta blu rilasciata da altro Paese UE (articolo 27-quater comma 17 testo unico) consentono allo straniero di essere ammesso nel territorio dello Stato italiano per svolgere una attività di lavoro subordinato (o autonomo), al di fuori delle quote massime di stranieri da ammettere sul territorio nazionale stabilite dal governo mediante apposito decreto (così il comma 1, art. 27-quater, d.lgs. n. 286 del 1998).

Si tratta di un permesso di soggiorno che consente lo svolgimento di attività lavorativa.

Sembra coerente allora ritenere che questo stesso permesso sia idoneo ad esentare dalla verifica della condizione di reciprocità. 

Questo orientamento sembra trovare conferma nel disposto del comma 15 dell’art. 27-quater d.lgs. n. 286 del 1998, in base al quale i titolari di Carta blu UE beneficiano di un trattamento uguale a quello riservato ai cittadini, conformemente alla normativa vigente. Eccezioni sono previste (nei primi dodici mesi) per il fatto che possono accedere al mercato del lavoro unicamente per svolgere le attività lavorative per le quali è stata rilasciata la Carta blu UE, nonché per il fatto che l’eventuale cambio di datore di lavoro, nei primi dodici mesi, è soggetto ad autorizzazione (comma 13). È fatta comunque salva la possibilità di esercitare liberamente il lavoro autonomo.

Le stesse conclusioni, valide per la Carta blu rilasciata dallo stato italiano, possono estendersi anche alla Carta blu rilasciata da altro Paese UE, nonostante la legittimazione di tali stranieri a svolgere attività lavorativa in Italia sia sottoposto a maggiori restrizioni. Queste sono previste dal comma 17, che prevede che: «Lo straniero […] può fare ingresso e soggiornare in Italia per svolgere un’attività professionale per un periodo massimo di novanta giorni in un arco temporale di centottanta giorni. […]» e che «Dopo dodici mesi di soggiorno legale in un altro Stato membro, lo straniero titolare di Carta blu UE, che gli ha rilasciato quello Stato, può fare ingresso in Italia senza necessità del visto, al fine di esercitare l’attività lavorativa […], per un periodo superiore a novanta giorni ma previo rilascio del nulla osta […]».

Con riferimento sia alla Carta blu rilasciata dallo Stato italiano sia alla Carta blu rilasciata da un altro Paese dell’UE assume valore la circostanza che questi abbiano natura di permesso di soggiorno per motivi di lavoro e, pertanto, risulterebbero idonei ad esentare dalla verifica della reciprocità in base all’articolo 1, comma 2, d.P.R. n. 394 del 1999[[28]].

Il decreto del Ministero dell’interno, 29 febbraio 2024, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 79 del 4 aprile 2024[[29]], ha dato attuazione ad una delle categorie di lavoratori il cui ingresso sul territorio nazionale è consentito “in casi particolari”. Si tratta, in base a quanto espressamente previsto dall’articolo 27, comma 1, lett. q-bis del testo unico, di una specifica categoria di lavoratori “altamente qualificati” (ex artt. 27-quater e 27-quinques del d.lgs. n. 286 del 1998), quale specifica di questi, al di fuori delle professionalità previste nell’allegato I della direttiva (UE) 2021/1883. Tali lavoratori possono richiedere un permesso di soggiorno per motivi di lavoro recante la dicitura “nomade digitale – lavoratore da remoto”[[30]]. 

L’articolo 2, comma 3, elenca una serie di definizioni per individuare la categoria del “nomade digitale”, vale a dire dello straniero che svolge attività di lavoro attraverso l’utilizzo di strumenti tecnologici che consentono di lavorare da remoto in via autonoma ovvero per un’impresa anche non residente nel territorio nazionale.

L’articolo 1, comma 2, disciplina i requisiti per l’ingresso di cittadini di Paesi non appartenenti all’Unione europea, specificando che l’ingresso e il soggiorno di questa categoria di lavoratori, per periodi superiori a novanta giorni, sono consentiti al di fuori delle quote previste dal decreto flussi (di cui all’articolo 3, comma 4 del testo unico). Anche nel caso di ingresso e soggiorno per periodi inferiori a novanta giorni è comunque necessario il rilascio del visto di ingresso e del permesso di soggiorno. 

I successivi articoli prevedono infine i requisiti necessari per il rilascio del visto di ingresso e del permesso di soggiorno e l’articolo 3 precisa che nel caso di ingresso di nomade digitale, non è richiesto il nulla osta provvisorio ai sensi dell’articolo 40 comma 5 del d.P.R. del 31 agosto 1998, n. 394. 

Quanto alle modalità, di rilascio del visto di ingresso e del permesso di soggiorno, il decreto rinvia a quanto già previsto dal testo unico sull’immigrazione e dal decreto attuativo. Il comma 1 dell’articolo 4 del testo unico disciplina le condizioni di ingresso nel territorio dello Stato dello straniero munito di un documento in corso di validità, nel rispetto delle condizioni previste dal codice frontiere Shenghen.

Il successivo comma 3 dell’art. 4 del decreto prevede che il permesso di soggiorno recante la dicitura “nomade digitale – lavoratore da remoto”, deve essere richiesto entro 8 giorni lavorativi dall’ingresso nel territorio dello Stato (comma 2) è rilasciato per un periodo non superiore ad un anno ed è rinnovabile annualmente se permangono le condizioni e i requisiti che ne hanno consentito il rilascio.

Anche questo tipo di permesso di soggiorno “per nomadi digitali-lavoratori da remoto” è una tipologia di permesso rilasciata per motivi di lavoro. Sembra allora possibile ritenere anch’esso idoneo ad esentare dalla verifica della condizione di reciprocità ai sensi del comma 2, art. 1, del decreto attuativo d.P.R. n. 394 del 1999.

Quanto scritto non pretende di esaurire la trattazione della tematica. Ambisce piuttosto ad introdurre un problema da proseguire in una continua e rinnovata riflessione tra nuove norme e spinte provenienti dalle Corti, dalla dottrina e dalla prassi notarile.

NOTE: